张坚钟：关于出境旅游政策法规调整的若干思考

　　我想讲的第一个问题，就是中国出境旅游市场现状。若干年以前，有一位旅游界资深人士曾经说过，中国的出境旅游市场是一座挖掘不尽的金山，中国的出境旅游市场挖掘潜力之深厚，中国公民出境旅游增长之快速，是世界旅游市场所罕见的，这一预言被我国的旅游市场发展所证实。随着我国经济高速发展，国民的收入和闲暇时间不断目前增多，我国政府积极构建和谐社会，大力发展旅游业，以满足广大人民群众不断增长的旅游需求，表现在出境旅游上继续快速增长，出境旅游的方式更具灵活，出境旅游的选择更为多样化。

　　至目前中国公民出境旅游目的地国家和地区已经达到132个，其中已经实施的有86个。为了促进双边和多边关系的发展，平衡国际贸易收支，缓解国际贸易摩擦等方面发挥积极重要的作用。据统计数据显示，2006的年出境旅游人数再创新高，全年出境旅游人数达到3452万人次。同比增长11.3%。今年1至3月份中国公民出境总人数为970.62万人次，比去年同期增长14.5%。我国成为全球出境旅游市场增幅最快，潜力最大，影响力最为广泛的国家之一。出境旅游市场已经成为中国旅游产业的重要组成部分。我国旅游市场出现以下几个特点：

　　第一特点，亚洲诸国是中国公民出国首选的目的地，特别是东南亚各国是我国最早开放的出境旅游目的地，曾几何时，放眼望去，目光所及都是中国旅游者。近年来这种情况变化也不是很大。以2005年和2006年相比，2005年中国公民赴亚洲旅游的人数为2775万人次，而2006年为3026万人次，其中特别是以赴韩国、哈萨克斯坦旅游人数增幅最大，2005年中国公民赴韩国是83万人次，2006年是115万人次，同比增长30%，2005年中国公民赴哈萨克斯坦为9.7万人次，2006年为12.7万人次，增长了31%。我个人认为这一数据释放的信息，说明了旅游业，尤其以出境旅游的发展，是以一个国家的经济社会的发展状况是紧密相连的。因为对中国公民来说，特别是对中国公民来说，由于赴亚洲诸国旅游相比美国、欧洲，北美这些距离近一些，花费少一些。旅游热点目的地，欧洲以其悠久灿烂文明吸引着中国公民前往游览。我国前往欧洲旅游的公民剧增，成为出境旅游目的地的热点。2005年我国公民赴欧洲旅游的人数118万人次，2006年为190万人次。其中赴英国人数增幅最多，2005年我国公民赴英国旅游人数为18万人次，2006年为22万人次，同比增长20%。其次是我国公民赴德国旅行的人次增长，2005年为22万人次，2006年为26万人次，同比增长12%。这也说明这些成为中国公民出境旅游新宠目的地。

　　在以往的公民出境旅游方式当中，坐车、观景、周游列国是主要的出境旅游方式。出国旅游归来带回了无数的照片。但是细细观赏分不清这是在哪个国家和城市所照的，根据调查表明，越来越多的出境旅游者，选择出境休闲度假方式，选择一个国家和地区或者选择一个海岛，非常休闲安逸渡过一个高质量的假期，比如泰国的普及岛，又如法国深度乡村游，德国莱茵河深度体验游，这表明中国公民出境旅游方式悄然发生变化，出境旅游质量正在不断提升。

　　第二个方面讲讲我国出境旅游方面政策法规的现状。

　　从2005年对中国出境旅游发展的政策，由适度发展出境旅游调整为规范发展出境旅游，这一政策的调整，在我国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中得到了确认。纲要中规定的要全面发展国内旅游，积极发展入境旅游，规范发展出境旅游。这就使得规范发展出境旅游这一政策得到了国家层面的热可。使之成为一项国家政策。

　　所谓规范发展出境旅游政策内涵是指按照规范指导和规制我国出境旅游发展。规范包括两个方面的内容，第一方面是有旅游经济发展规律形成的出境旅游运作的规律。第二是由国家法律法规规定的，行政管理行为的规则。企业经营行为的规则，旅游者旅游行为的规则等等。具体说，就是政府对出境旅游要通过宏观调控，市场监管社会管理提供公共服务来规范出境旅游。要通过制定政策和法规来引导规范出境旅游市场。

　　企业要根据市场的需求组织供给，分户产品，规范旅游产品。核心是对出境旅游采取不鼓励不限制的原则。不鼓励就是从全球旅游发展历史看，没有任何一个国家会采取积极主动的鼓励和大力促进旅游发展的政策。对出境旅游的推动或者发展也总是在处于某一个特定时期或者基于某些特定情况，比如为了减少巨额的贸易顺差，平衡国际贸易手支。所谓不限制，就是在我国坚持以人为本，关注民生，全面建设小康社会，构建和谐社会的今天，在不积极鼓励出境旅游发展同时，也不应当限制出境旅游的发展，无论是国内旅游还是出境旅游，毕竟取决于国民个人意愿，取决于社会发展阶段和水平。

　　如上所述，规范发展出境旅游已经成为一项国家政策，但是在现行的一些法规中还存在若干与规范发展出境旅游这一政策不相符合的条款规定，在法规规章和实际情况之间还存在一些不宜操作的问题。这些存在的问题主要如下：

　　比如同位出类旅游，现在分为出境旅游、边境旅游等等多种称谓。这些不同的形式和称谓都是我国社会经济发展不同时期的产物。但就其实质均为出境旅游。随着周边国家大多已经开放成为我国居民的出国旅游目的地，原先对中国公民出境的旅游形式，采取不同的管理方式，不同的办法有必要研究加以统一，同时，我国现行的中华人民共和国公民出境入境管理办法和中国中华人民共和国出境入境管理法两法合一，修订成为中华人民共和国出境入境管理法。因此作为行政法规中国公民出国旅游管理办法，也应当与国家的法律相一致。

　　第二个问题，某些规定已经不适应新的形势，与实际情况不慎相符。比如现行办法规定，国家对中国公民出国旅游是有严格总量控制，量入为出，配额管理等等。但是随着全球经济一体化和我国加入了WTO，我国公民出境旅游观光需求增长旺盛，不宜继续实行上述制度，而且实际上这样的规定已经形同虚设。

　　第三，缺乏对旅行社多种出境旅游业务的规范规定。近年来旅游者的出境的旅游方式，旅行社经营旅游出境业务的方式发生很大变化。而现行旅游规定，只能以组织团队的方式经营出境旅游业务，但是现在越来越多的旅游者以散客形式要求旅行社安排出境旅游，提供单项或者多项服务，而现行的办法中间没有条款规定，就出现了空白。凡是种种按照法律法规视国家方针的固定化和条文化的法理，国家对旅游政策做了调整，作为旅游的法规规章也应当尽快调整。

　　第三个问题，讲一下出境旅游对政策法规的思考，如何调整出境旅游法规是一件需要认真研究思考的事情，也需要广大旅游业界人士、从业者，包括企业共同参与的事情。

　　按照我国的立法一个毕经的程序，制定一部法律法规，必须要向行业内全面征求意见，广泛听取方方面面的意见。所以在这里我个人提供如下不成熟的思考，愿意与各位专家学者，各位业内人士共同讨论。

　　第一，需要研究将现行的中国公民出国旅游管理办法、边境旅游管理办法等统一为出境旅游条例，要增加允许旅行社为在中国常驻的外籍或者港澳台人士出境旅游的规定。一是为将其统一为出境旅游问题，因为这个都是进出入我国中华人民共和国国境的旅游。二是在中国越来越多的常驻的外籍要求到其他国家旅游，而现行的办法限定了旅行社只能阻止安排中国公民出境旅游，也就是说主体只能是中国公民。这一规定不仅限制了旅游业务的发展和拓宽，也是不符合国际旅游业运作惯例的，因此需要研究允许取得经营出境旅游资格的旅行社，为在华外籍人士提供出境旅游服务。出境旅游者不再限定是中国公民，而是包括我国居民和常驻中国的外籍人士在内

　　第二，需要研究的是增加暂停或者取消作为旅游目的地国家和地区的条款规定。增加这一条款规定，是为了解决中国公民出境旅游目的地，既有批准开放的规定，同时又有暂停和取消规定的问题，现行的办法已经有了明确的条款规定，但是某种特殊情况下，对暂停或者取消某个国家或者地区作为中国公民出境旅游目的地的问题却没有相关规定，在过去出现的个别地区或者个别国家对中国旅游者不友好的情况下，为了配合国家外交战略，暂停组织安排旅游者前往旅游对解决问题有非常好的效果，因此需要研究增加相应的条款，规定在某些特定的情况下，按照法定的程序可以暂停或者取消某个国家或者地区作为中国公民出境旅游的目的地。使之成为法规制度，这对提升中国旅游业国际地位，灵活发挥外交手段具有重要意义。

　　第三，需要修订以往对出境旅游的量入为出配额管理的办法。需要研究作为这样一个修订，也就是为了解决出境旅游要体现社会主义市场经济的原则，体现以人为本，关注民生，构建和谐社会，满足人民群众出境旅游需求的问题。现在的是采取总量控制，量入为出，配额管理。按照旅行社的业绩和出境旅游的人数，并对出境旅游人数实行严格的配额管理。当时的目的是为了控制外汇的支出，近年来我国的外汇储备不断增加，已经超过了一万亿，与一些国家存在较大的贸易顺差，出国旅游作为贸易手段的一种方式，在国家经贸战略中已经成为平衡国际贸易收支的一种手段，为此，对出国旅游是否采取配额管理需要研究修订。

　　第四，需要研究简化出国旅游手续，方便旅行社办理。现行的办法规定对旅行社办理出境旅游业务手续较为复杂。比如规定由各级旅游局根据本地区组团社上一年度接待旅游者的业绩和核对安排出境旅游的人数，然后旅游局下达出国旅游人数安排时，奖名单表编号发给省自治区直辖市旅游局，由省级旅游局再核发给组团社，这个名单表一示四联，出境检查边防专用联，入境检查边防专用联，旅游审核专用联，旅行社自用专用联，并且做了很复杂的规定，随着出境旅游迅猛增加，现在公安边检部门为了方便中国公民出境开通了中国公民便利入境通道，不再查验是否整团入境，为此对这些情况要进行调整，以方便旅行社出境旅游业务的操作和办理。

　　第五，需要研究增加居民个人自助出境旅游的自由，居民个人自助出境旅游越来越盛行，许多旅游者委托旅行社办理个人自助出境旅游。而现行的办法只针对团队出境旅游。旅行社在接受居民个人委托提供单项出境旅游服务或者多项出境旅游服务的时候，往往就没有规定，一旦发生纠纷以后，就很难解决。

　　第六，增加宗教朝拜等一些特殊旅游的宗教规定。除了以观光游览、休闲度假旅游外，还多种出境旅游目的。比如以宗教朝拜为出境旅游，这使基于某种特殊目的，由于出境旅游没有规范，而往往无法可依。因此需要研究法律规范，此外对个别旅行社以出境旅游为名，组织偷渡旅游出境的，现行的办法也没有规定到。司法机关虽然可以追究组织偷渡的个人刑事责任，但是对与涉案旅行社如何处罚缺乏法律规定，因此应当研究相关的规定和法则。

　　第七，需要研究针对旅游者出境旅游过程当中文明礼仪行为规范的规定，中国走向世界各国旅游的公民，应该展示泱泱大国的规范，因此规范发展出境旅游，就要规范旅游者的行为，遵守旅游目的地国家的法律，尊重当地的风俗习惯，注意言行举止，文明旅游。树立中华文明古国礼仪之邦的良好形象。现行的办法里，对旅游者在境外不文明的行为没有进行设定规定。中国公民在境外旅行的行为举止关系到国家形象，这方面要研究，增加这方面的禁止性规定，提出要求，创造健康文明的旅游行为。

　　第八，对出境旅游零付团费的规定。针对出境旅游当中，存在零付团费，需要加强对市场经营行为的规范，加强对旅游者权益的保护，就需要研究增加对出境旅游中的零付团费禁止性规定，对旅行社经营行为要进行严格约束。

　　第九，需要研究完善出境旅游领队人员的相关规定，出境旅游当中领队人员越来越重要，有必要对领队资格的获得、考试、职责以及境外的服务行为进行补充和完善。

　　第十，需要研究增加出境旅游安全警示的法规制度，针对目的地国家和地区可能出行的一些涉及我国旅游者安全的特殊事件，包括自然灾害、战争、瘟疫等等，应当建立健全一套针对中国旅游者和旅行社的安全制度，需要法规当中要增加这方面的规定，使之成为法律法规的制度。

　　总之，需要研究调整的问题应当说还是不少的。就这几个主要的方面提出了一些个人的思考。综上所述，中国的出境旅游市场已经发生了根本性的变化，中国出境旅游市场的成长速度之快，发展规模之大，出游人数之广，旅游目的地人数之多，在世界各国旅游业发展历史上都是不多的。对于越来越多的中国公民而言，出国已经不再是可望不可及的事情。有人曾经说过，只要有人群的地方就可以看到中国人的身影，我们完全有理由相信，在世界任何一个旅游胜地，都可以遇到来自中华人民共和国的旅[page]游者。谢谢