国家发改委再出手 严控主题公园地产化

　　5月16日，国家发改委政策研究室副主任兼新闻发言人孟玮指出，我国主题公园市场总体保持较好发展势头，但在发展过程中也出现了部分主题公园盲目建设、低水平重复，以及房地产化倾向和债务风险，影响了行业健康发展。未来，我国将进一步严控主题公园房地产倾向，防范“假公园真地产”项目。业内人士表示，此举将有效遏制主题公园与周边房地产捆绑开发现象，减少恶性竞争与违规用地的发生。

　　管控措施密集落地

　　在当天召开的新闻发布会上，孟玮透露，针对盲目发展、同质化竞争等问题，要进一步加强科学论证、合理规划，防止一哄而起、盲目发展、同质化竞争，防范地方债务、社会、金融等风险；针对盲目建设、房地产化倾向等问题，要进一步严格规范、严控风险。主题公园项目选址应当符合土地利用总体规划和城市、镇总体规划以及相关专项规划。

　　近年来，我国主题公园投资不断升温。而各地在纷纷上马主题公园项目的同时，也频繁出现各种各样的问题。为此，我国相关部门多次表态并出台措施进行“干预”。今年4月，国家发改委等五部门就发布了《关于规范主题公园建设发展的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，近年来，主题公园建设发展中出现了概念不清、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题，有些地区还出现地方债务风险和房地产化倾向。为此，《意见》提出，主题公园周边的酒店、餐饮、购物、住宅等房地产开发项目，必须单独供地、单独审批；禁止占用耕地及填海建设主题公园。防止一哄而起、盲目发展、重复模仿、同质化竞争，防范地方债务、社会、金融等风险；要严控房地产倾向，对拟新增立项的主题公园项目要科学论证评估，严格把关审查，防范“假公园真地产”项目。

　　记者梳理发现，实际上，早在2011年，国家发改委就曾明确要严控地方主题公园审批，而后，相关部门也曾不时表态要对这类项目进行严格管理。北京联合大学副研究员杨彦锋向记者分析，无论是今年4月出台的《意见》，还是此次发布会的再度重申，都是为了纠正开发商借主题公园的外衣，搭载过多房地产项目的现状。

　　下放部分核准权

　　值得一提的是，在近期相关部门反复强调严控主题公园项目的过程中，今年4月，北京市政府发布的《政府核准的投资项目目录（2018年本）》（以下简称《目录》）指出，国家下放了部分核准权，其中包含大型主题公园项目等。据了解，此前我国已将中小型主题公园批准权下放给地方，而本次《目录》修订后，大型主题公园项目核准权进一步从国务院投资主管部门下放至省级政府部门，不过，包括迪士尼等国际知名的特大型主题公园项目仍需国务院审批。另有知情人士透露，实际上，国家早在几年前就已逐步下放主题公园审批权。

　　近几年旅游业经济环境上行、消费升级趋势明显，在此背景下，国内主题公园逐渐成为行业风口。很多地方政府为拉动区域经济、提升当地就业率，把主题公园视为重点招商项目。四川省人民政府对外宣布拟打造竹文化主题乐园；重庆市云阳县人民政府则向全球征集重庆·云阳恐龙地质公园总体规划方案，拟建侏罗纪恐龙主题公园；北京市大兴区樱花主题公园项目获批，年底前完成绿化主体建设。

　　相关数据显示，目前我国已经有2700多家各类主题公园，且随着市场持续升温，预计到2020年间，国内还将有59个主题公园、5个水上乐园将建成运营，潜在入园人次或可达1.66亿，总投资额可达238亿美元。但需要注意的是，虽然数据反映出国内主题公园市场前景可观，但繁荣的背后，因冲动建设、同质化竞争过度引起的主题公园“速生速死”现象也逐渐显现。据悉，目前投资额超5000万元的国内主题公园大概有300家，具有一定知名度且运营状况良好的主题公园仅为10%，约有70%的主题公园处于亏损状态，其余20%勉强平衡盈亏。另据《2015年我国主题公园行业发展现状分析》显示，近十年来涌现的本土主题公园中，80%已经倒闭，经济损失总额高达3000亿元。

　　对此，资深旅游专家王兴斌指出，早前政府下放审批权，可能会使部分地方为拉拢游客冲动建设主题公园。而主题公园属高投资、高风险项目，想要做好特色主题更是颇有难度。因此地方政府应该做好合理的城市规划，避免盲目建设造成局部市场过剩，进而引发主题公园“速生速死”现象。

　　从地产驱动到深挖IP

　　目前，主题公园市场规模持续扩大，大量业外资本为谋红利借势入局。据不完全统计，跨界布局主题公园的企业约占整体数量的70%。其中，不少房地产开发商利用“主题公园+地产开发”模式，享受低土地成本和政策补贴的同时变相发展房地产业务，反哺主题公园项目业绩。有消息称，部分地方政府为吸引主题公园落户，除在一定程度内减免传统税费外，部分还会为主题公园运营商提供资金资助、优惠配套住宅指标用地等。

　　事实上，在过去十年间，房地产傍主题公园乱象已出现常态化发展趋势。据分析，早年房地产市场火热，资金回报快；主题公园投资大，回收期长，所以对于投资商而言，从经济可行与财务分析上，单纯的投资主题公园不可取。因此，将房地产与主题公园捆绑，成为当时普遍的投资模式。但当下中国已经进入经济新常态，一味谋求暴利投资时代已经过去，房地产行业也逐渐趋稳。同时，随着政府三令五申严控主题公园地产化倾向，地产开发商利用主题公园拿地的情况开始退出主流市场。

　　杨彦锋表示，目前国内主题公园市场仍处扩容阶段，更多的运营商把业绩的突破口转向至对主题公园IP的深度运营和综合收益方面。当下国内主题公园在文化IP上仍存在培养时间不足、经济程度不够等问题，打造和积累IP将是整个行业之后持续关注的重点。政府多次表态严控主题公园用地，一定程度上也倒逼主题公园运营商加速调整发展思路，从原来盛行的地产单一驱动模式转向对主题公园的文化内涵和IP运营的深度挖掘。这也是行业创造精品主题旅游项目的必经过程。

　　附：

　　关于规范主题公园建设发展的指导意见

　　发改社会规〔2018〕400号

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各有关部门、直属机构：

　　近年来，各地先后建设了一些主题公园，对于满足广大人民群众日益增长的文化旅游需要、完善城市功能等发挥了积极作用，成为旅游业创新发展的重要业态。但是，主题公园建设发展中也出现了概念不清、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题，有些地区出现了地方债务风险和房地产化倾向。为深入贯彻落实党中央、国务院领导同志重要批示精神，现就规范主题公园建设发展提出以下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，科学规划、合理布局，因地制宜、打造精品，遵循旅游市场客观发展规律，传承中华文化，讲好中国故事，发展类型多样、特色鲜明、内涵丰富、游客欢迎的主题公园项目，促进我国主题公园行业健康有序发展，满足人民群众的文化旅游需求。

　　（二）基本原则。

　　——坚持市场主导。按照企业主导、政府引导、市场运作、行业自律的要求，营造各类投资主体公平参与的市场环境。充分发挥政府制定规划政策、优化监管服务等作用，防止形成地方债务风险、社会风险和金融风险。

　　——坚持因地制宜。从各地实际出发，遵循旅游市场规律和行业发展特点，实事求是、量力而行、控制总量、提升质量，形成健康、有序、可持续的发展格局，防止盲目建设、一哄而上。

　　——坚持聚焦主业。充分发挥主题公园集文化、旅游、科技、娱乐为一体的特点，以满足人民群众文化旅游需要为核心目标，打造优秀的文化旅游产品，合理控制主题公园周边配套产业规模，防止变形走样、借主题公园大搞房地产开发。

　　——坚持创新发展。创新主题公园发展业态和经营模式，不断提高科技含量、丰富文化内涵、提升建设水平和服务质量，实现多样化、特色化、差异化、内涵式发展，防止模仿抄袭、低水平重复建设。

　　二、科学规划

　　（三）合理界定范围。本意见中所称的主题公园，是指以营利为目的兴建的，占地、投资达到一定规模，实行封闭管理，具有一个或多个特定文化旅游主题，为游客有偿提供休闲体验、文化娱乐产品或服务的园区。主要包括：以大型游乐设施为主体的游乐园，大型微缩景观公园，以及提供情景模拟、环境体验为主要内容的各类影视城、动漫城等园区。政府建设的各类公益性的城镇公园、动植物园等不属于主题公园。

　　（四）明确规模等级。结合我国当前实际，将主题公园划分为特大型、大型和中小型三个等级。总占地面积2000亩及以上或总投资50亿元及以上的，为特大型主题公园；总占地面积600亩及以上、不足2000亩或总投资15亿元及以上、不足50亿元的，为大型主题公园；总占地面积200亩及以上、不足600亩或总投资2亿元及以上、不足15亿元的，为中小型主题公园。

　　（五）科学论证发展。省级政府要根据本地区经济社会发展情况、区域人口规模、城市化程度和旅游市场条件等因素，严格科学论证，统筹研究本区域主题公园项目的数量和布局。严格控制新建、扩建特大型主题公园，省级政府对本地区特大型主题公园项目建设进行科学论证，对未经省级政府论证的项目不得报请国务院进行核准。合理规划大型主题公园，符合条件的可纳入本省（区、市）经济社会发展、旅游发展等重大规划和相关区域规划。要防止一哄而起、盲目发展、重复模仿、同质化竞争，防范地方债务、社会、金融等风险。

　　（六）合理规划布局。主题公园项目选址应当符合土地利用总体规划和城市、镇总体规划以及相关专项规划。统筹考虑主题公园项目游客众多、人员密集的特点，合理规划选址布局，避免与住宅等人员密集区域交叉叠加。在主题公园周边地区，合理规划酒店、餐饮、购物、娱乐、交通等服务设施建设，控制与主题公园无关的住宅、写字楼等项目。在主题公园园区内，要合理配套商业设施用地面积，不得擅自改变园区土地用途，严禁进行住宅、酒店、写字楼、大型购物中心等房地产开发。

　　三、严格规范

　　（七）严格用地管理。严格落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，合理确定主题公园占地规模。主题公园用地要优先利用存量和低效建设用地，严格控制新增建设用地，禁止占用耕地（亦不得通过先行办理分批次农用地转用等形式变相占用耕地）、天然林地、国家级公益林地和城镇公园绿地，禁止违规填海建设主题公园。主题公园用地应按照国家土地管理有关规定通过招拍挂等方式取得，严禁采取划拨方式。

　　（八）严守生态保护红线。各地区要严格执行《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，严禁违规在自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园、饮用水水源保护区、重点（重要）生态功能区以及其他生态保护红线区域选址建设主题公园。主题公园建设应依法履行环境影响评价程序，采取严格的生态环境保护措施，严禁破坏生态环境。

　　（九）严格核准程序。主题公园核准要严格执行《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府核准的投资项目目录》的相关规定，按规定应由省级政府核准的主题公园项目，省级相关部门在政策把握、规划布局、资源开发配置等方面要严格控制，不得下放核准权限。

　　（十）严控房地产倾向。各地区要严格控制主题公园周边的房地产开发，从严限制主题公园周边住宅用地比例和建设规模，不得通过调整规划为主题公园项目配套房地产开发用地。主题公园周边的酒店、餐饮、购物、住宅等房地产开发项目，必须单独供地、单独审批，不得与主题公园捆绑供地、捆绑审批，也不得通过在招拍挂中设置条件，变相将主题公园与周边房地产捆绑开发。对拟新增立项的主题公园项目要科学论证评估，严格把关审查，防范“假公园真地产”项目。

　　（十一）严防地方债务风险。科学论证主题公园建设项目，将企业是否建立长期稳定的投入机制和创新机制作为项目审批的重要条件之一，确保主题公园项目长期稳定运营。各地区要统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握主题公园配套基础设施建设节奏。要量力而行，严格控制因主题公园建设增加地方债务。

　　四、提升质量

　　（十二）丰富文化内涵。深入挖掘中华优秀传统文化内涵，鼓励将中国元素融入到主题公园游乐项目中，积极弘扬社会主义核心价值观，讲好中国故事，传承好中华文化基因。引导主题公园企业建立长期投入机制，定期更新主题公园的设施设备，鼓励文化创意，不断创新各种体验服务、演艺等活动内容。立足区位条件和地域特征，聚焦主题、凸显主题，防止内容重复、形态雷同。

　　（十三）提高科技含量。支持主题公园企业加强科技创新，充分调动社会各方面积极性，促进技术创新、业态创新、内容创新、模式创新和管理创新。支持利用数字技术、仿真、互联网等高新技术支撑文化内容、装备、材料、工艺、系统的开发和利用，加快技术改造步伐。推动动漫游戏与虚拟仿真技术在主题公园设计、制造等领域中的集成应用。加强知识产权运用和保护，健全创新激励机制。

　　（十四）壮大市场主体。积极借鉴国外经验，加强自主创新，注重品牌建设，积极培育文化内涵丰富、有市场影响力的主题公园企业。鼓励挖掘、保护、发展民间特色传统技艺和服务理念，培育具有地方特色的主题公园企业。要延伸产业链、提升价值链，推动主题公园企业通过合作、互相控股、参股等多种方式，在创意设计、旅游规划、衍生产品开发等方面开展业务合作，打造跨界融合的产业集团。支持有条件的主题公园企业“走出去”，扩大产品和服务出口。

　　五、组织实施

　　（十五）加强组织领导。省级政府对本地区主题公园建设负总责，要强化政府债务风险意识，对主题公园项目建设进行充分论证。要高度重视，明确分工，建立综合协调、规范发展、防范风险的长效机制，统筹研究本地区主题公园建设发展工作，强化管理，及时规范纠偏。要严肃组织查处违反土地用途和建设方案要求、利用主题公园土地开发房地产的行为，防止主题公园房地产化。

　　（十六）加强部门监管。旅游部门要建立健全主题公园相关标准和规范，加强行业指导和宣传引导。发展改革、国土资源、环保、规划等部门要加强对主题公园项目核准、用地、环评、规划等的监管，对未依法依规办理审批手续要及时予以纠正。今后建设主题公园时，应在全国投资项目在线审批监管平台中按主题公园类进行填报，未按主题公园类进行填报的，不得办理各类审批手续，获得相关审批手续的由审批部门按规定予以纠正。

　　（十七）加强行业自律。培育和支持主题公园及相关行业协会发展，健全完善主题公园行业协会管理，鼓励和指导行业协会制定主题公园建设、经营、服务方面的技术规范，宣介政策法规，提高经营者诚信守法意识。行业协会要加强行业研究和统计分析，及时掌握行业发展动态，促进行业交流，强化行业自律，维护行业权益，营造良好环境。

　　国家发展改革委

　　国 土 资 源 部

　　环 境 保 护 部

　　住房和城乡建设部

　　国 家 旅 游 局

　　2018年3月9日