关于省级国土空间规划编制的若干思考

2019年党中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，是我国空间规划系统性、整体性和重构性的改革方案。国土空间规划作为一个全新的规划体系，省级层面的编制内容、表达形式与技术方法仍需进一步探索。

省级空间规划作为国土空间规划“三级”体系的中间层，处于国家与市县之间，既要与省域空间尺度和省级政府的事权相匹配，又将国家利益和战略要求落实到省域空间，并传导到市县规划，成为承上启下的关键一级。

01承接重大战略要求

从发展要求的层面上看，省级空间规划要落实国家和省重大发展战略。由于省级空间地域范围很广、空间尺度很大，规划不能太细，要从全局视角和长远眼光把握省域国土空间发展总体趋势，明确省域空间发展的战略性、方向性问题。要用全球视野和战略思维，考虑国家、所属区域以及周边影响较大省份的发展背景，有的还要分析接壤和海上相邻的国家和地区影响，从而确定省域空间开发与保护的总体目标、战略布局和政策导向。

02对市县规划传导空间管控要求

省级国土空间规划必须对市县国土空间规划提出合理的空间管控方向和要求。

这些要求主要包括：1、国土空间开发保护目标；2、国土开发强度、建设用地规模、生态保护红线控制面积、耕地保有量及永久基本农田保护面积；3、沿海地区自然岸线保有率；4、城市的规划风貌和设计品质；5、国土空间分区分类的用途管制要求，包括城镇开发边界内和边界外的建设管控指引和制度。省级空间规划要明确需要实施特殊政策和开展综合整治的重点区域，实施针对性的空间引导与管控。省级空间规划要提出区域差异化的政策和指标，并将主要控制指标分解到市县，强化对市县级空间规划的指导和约束。
其中，规划指标体系应从有利于空间资源统筹利用出发，包括以下三方面内容：一是空间开发与保护规模与结构（包括开发强度、耕地和基本农田面积、自然生态空间面积等）；二是空间质量（包括土地和水资源利用效率、环境质量达标、生态功能变化、区域协调、城乡统筹、基本公共服务均等化等）；三是空间塑造（包括基础设施、综合整治和防灾减灾）。

03优化国土空间利用与保护

空间是国土空间规划的根本要素和基本逻辑。习近平总书记指出：空间格局是国土空间开发保护的导向，是统筹利用各种空间资源的总遵循。省级空间规划要集中划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线的区域，明确不同分区国土空间利用的主导功能，提出不同分区的空间利用负面清单。

省级空间规划要识别三类特殊空间类型：一是需要进行重点管控和协调的区域，是受城市化扩张影响强、与农业发展或生态保护矛盾突出的区域，或者地上空间开发与矿产资源开发或其他地下资源开发利用矛盾突出的区域，以及海岸带、海岛等陆地与海洋衔接的区域等；二是需要进行国土整治的区域，是现有城镇、农业或生态功能受损、利用效率较低，需要进一步提升的区域；三是需要进行重点扶持、实施特殊政策的区域，主要是经济发展严重缺乏活力甚至衰退、社会矛盾激化、资源枯竭型区域等。

04对专项领域明确空间需求
根据不同地区国土空间功能和开发特点，明确水土资源、自然生态、人居环境等不同保护主题，实行分类分级保护。
《若干意见》要求，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。在省级层面，省级国土空间规划对各专项规划的指导约束作用体现在对各专项规划的空间需求提出指引和管控：1、合理安排各专项规划对空间需求的布局，特别是对交通、能源、水利、产业等专项规划，要提出合理的空间需求走向和格局。2、提出各专项规划对空间需求的预期性指标，明确空间需求保障减量化的总体导向和普适性要求。3、对各专项规划中的重要平台作出必要的空间安排，确保规划期内关系各省改革发展大局的重大项目得以落地实施。

05统筹各要素在空间上的组织运行基本框架

为了促进形成国土空间开发与保护格局，省级空间规划要研究人口、产业等空间要素集疏散体系及其优化组合，提出未来人口城镇化和空间集聚的引导方向，明确城镇体系、基础产业基地、生态空间体系（斑块、廊道、缓冲区）、农田集中区域、重要交通通道、能源和电力通道、矿产资源集中开采区域，确定主要城镇、重要产业、重要交通、能源等基础设施的空间布局，提出公共服务、防灾减灾等方面的空间保障体系。其中，城镇体系原则上细化到设区市的市区、县政府所在的镇，可根据省域空间尺度和市级行政辖区的数量多少进一步细化，可以将重点镇纳入其中。

1、经济产业要素

常态下的经济增长速度，对于土地的需求弹性也将发生重大的变化，在节约集约用地的约束下，经济发展对土地的需求在相对量上将呈合理的下降趋势。

三大产业中，第三产业占比越来越大。2018年，第一、二、三产业增加值比重分别为7.2%、40.7%、52.2%，我国第三产业（服务业）增加值从195亿元扩大到469575亿元，按不变价计算，年均增速达8.4%，比国内生产总值（GDP）年均增速高出0.3个百分点。

在工业产业中，制造业的主体地位进一步强化，智能化将形成新的发展态势。工业产业的这种发展趋势，对空间资源需求也将产生新的变化：第一，新的大规模产业园区建设会越来越少，立足于制造业发展的产业园区主要任务是提质升级，同时，产业园区越来越多地让位于第三产业的发展需要。第二，智能产业发展使产业根植于街头巷尾、“工厂”办在街道尽头变为可能。现代服务业发展使产业楼宇或产业大厦得到进一步发展。第三，随着制造业比重的下降和智能化产品的增多，传统意义上的大宗商品将逐步减少，以运输大宗商品为主要功能的集装箱码头和港口建设进一步稳定和优化，大量的智能化、信息化产品和服务贸易更多的是通过航空运输来实现，因此，海岸线的布局会作出必要的调整，海岸线修复及其生态功能将进一步得到加强。

2、人口要素

人口增长速度进一步放缓。人口自然增长率将在6‰左右，机械增长率在2‰左右，总体增长率保持在8‰。

平均预期寿命持续提升，真正进入老年社会。2018年人均预期寿命为77岁，2018年，我国65岁及以上人口比重达到11.9%。随着我国人口增长速度放缓、人口结构变化，劳动年龄人口总量减少成为长期趋势，人口红利因素逐渐减少。

人口的区域分布出现新变化。随着城镇化持续推进，农村人口持续向城镇转移，截至2018年，大约有9000多万农业转移人口在城镇落户，城镇人口占总人口比重59.58%。京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝、哈长、中原、关中平原、兰州—西宁等城市群吸引聚集更多的流动人口。

这样的人口变化趋势，对国土空间需求也提出了新要求：第一，农村建设用地必须得到合理的控制。第二，中心城市和重点县城镇是人口空间用地保障的重点。第三，吸引流动人口的城市群建设用地规模保持稳定增长。第四，老年社会的空间资源配置需求要提前统筹。特别是公共体育设施、社会养老机构和社区老年福利服务设施、适老化城市步行系统建设的空间需求必须确保增加。考虑到老年人的活动能力不足、活动半径缩小等因素，城市中短距离、小范围的闲憩空间需要逐步增加，城市中的街心花园将越来越多。

3、交通要素

根据各省对交通布局的战略，在国土空间规划编制中需做出必要的战略性空间留白。时空距离的缩小，人们的生活方式会发生重大变化。空间布局将进一步优化，需要解决三个问题，即横向、纵向、内部轨道交通的建设问题。

结语：

从经济发展的维度来看，规划期内国土空间格局会出现一些新特点，比如，主体功能更加突出、融合发展更加明显、多层交互多极联动发展格局更加成型、陆海对接更加到位、空间合作拓展更加紧密等等。

从国土空间开发保护维度来看，生态空间更成系统，构建生态屏障、蓝色海岸带和生态廊道相互依存的系统化生态格局；城镇空间更加协同，构建核心区域、极点地区和都市圈相互促进的城镇协同发展格局；农业空间更具特色，构建都市精品农业、精致高效农业、热带节水农业和绿色生态农业相互补益的特色农业发展格局。由此探索形成未来省级国土开发新格局、新愿景。