旅游产业体制转型与官权制衡

　　【迈点网】去年12月，国务院连续发布了两个文件，一个是《关于加快发展旅游业的意见》，一个是《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，这在中国历史上，是从来没有过的。在我看来，这两个文件有两个突破：一是产业定位上的突破，把旅游业定为国家的战略性产业，要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。这也正是旅游界多年来想要争取的位置。

　　第二个突破，则是产业体制机制的转型，这牵涉到更多的问题。既然作为一个战略性的产业，那么如何发展呢?产业的基础体制是怎样的呢?我觉得这两个文件解决了这个问题，这两个文件里面都有一句话：充分发挥市场配置资源的基础性作用。关于海南岛的文件，更加明确地提出了“政府引导、行业自律、企业依法自主经营的旅游管理体制和运行机制”。这是对旅游产业发展的体制机制的一个新概括。

　　政府推动力能否持续取决于市场

　　在中国的国情下，政府主导型的旅游发展模式就是党委和政府形成直接抓旅游主干线，这是《中国旅游业发展“十五”计划纲要》里的高度概括，但这次的两个文件都没有提这个。事实上，如今，各个省也都在探索怎么样“政府引导”旅游业发展，而不是“政府主导”，这说明各个地方都在讨论和思考中国旅游业的发展模式。所以，我觉得中国旅游业的发展到了一个转折点，从运营机制和管理体制的角度来讲，就是从“政府主导”转向“政府引导”，这反映了旅游业发展大思路的调整。

　　国务院副总理王岐山说过：“我们再也不能用办二产的思路来办三产了”，我觉得这对我们理解现实形势很有帮助。举个大家熟悉的例子，1993年，国务院批准建设国家旅游度假区，当时总的思路是以外资为主、以外国游客为主，建设12个国家级旅游度假区。拿到批准的省份非常高兴，地方政府定项目、批土地、搞基础建设，派非常得力的干部，一些度假区的管委会主任和旅游局局长是同级的，这是100%的政府主导。快20年了，回顾一下，只有一个亚龙湾可以称得上国家旅游度假区，而其他的11个，顶多算是房地产开发区加上游乐园。

　　1994年我参加了一个滨海度假区开办的国际研讨会，我在会上说，根据目前的情况，中国人还没有度假的需求，外国人也不会到中国来度假，因此，建国家旅游度假区的国内外市场条件还不成熟。结果，国家旅游局负责这个项目的一个领导，还专门因为我的这个发言给我打了一个招呼，叫我以后发言时要注意一些。

　　这段历史值得大家思考。对于许多旅游区、旅游项目的发展，有时候第一推动力就政府，但是，第一推动力能不能持续向前，就不取决于政府的决策，而是取决于市场的需求。政府决策只有符合市场需求，才能成功。政府定项目、政府出资金、政府派干部、政府定价格，这套思路可以办石化业、钢铁业、电信业、

　　核工业等等，但它用于第三产业，用于旅游业，就不一定合适。旅游业是一个高度市场化的产业，必须按市场经济规律办，政府行动也必须建立在市场经济规律的基础上。[page]

　　国企唱主角与民营旅游集团的突进

　　最近，国资委发布了一个文件，从今年起，用3至5年，在中央企业范围内全面开展非主业宾馆酒店分离重组工作，方式有产权无偿划转、协议转让、市场转让等。那么，这次国有饭店整合，到底是以市场为导向，还是以行政长官意志为导向?到底是培育旅游企业集团的新机遇，还是一场国有资产的大折腾、大流失?用行政命令来配置，到底会是经营好的企业兼并了经营差的企业，还是经营差的企业把好的企业兼并了?这样的资源整合，究竟走怎样的路径?

　　旅游业作为一个现代服务业，对国民经济与社会民生有重大作用，但毕竟不是关系国家安全与经济命脉的产业。我认为，它的发展方向与趋势是股份制和民营制为主导，国有旅游企业要逐步改制转型。什么时候民营企业、股份制企业、合资企业能够在旅游业、特别是宾馆饭店业中占了主导地位，才算真正地转向市场化轨道。餐饮业早就市场化了，餐饮业里不存在国有企业老大独尊的情况。

　　中国旅游协会、中国旅游研究院前不久公布了一份中国旅游集团“二十强”排行榜，这次不是由国家旅游局公布的，而是由协会和研究院公布的，这是一个信号，以后做这类的事情，政府部门就不要包办了，应交给协会或中介机构办。

　　这份排行榜，确实反映了当前中国的旅游业国有企业还是唱主角。这些国营旅游集团，不管是“中央军”，还是“地方军”，都占有天然的垄断地位，有市场的优势、行政的优势、政策的优势、资金的优势、人才的优势，它们没有危机感，绝对不会“全军覆没”，对它们来讲没有生死存亡的问题，只是发展快一点还是慢一点，“蛋糕”大一点还是小一点之分。这份“二十强”排行榜里民营旅游集团有五个，具有外资背景的有两个。春秋集团从当年的里弄小店变成了拥有航空公司的旅游集团，它们没有政府背景，没有资金背景，没有政策优势背景，什么都没有，就是靠自己的打拼在二十多年时间内赶上了“中央军”，超过了许多“地方实力派”，跻身于“二十强”。这个现象难道不值得深思吗?!

　　行业协会与政府主管部门脱钩

　　中国旅游行业里面，行业协会与旅游局的分离，哪怕是形式上的分离，相较于其他行业，是做得最慢的。而今，国务院文件要求，五年内，各级各类旅游行业协会的人员和财务关系与旅游行政管理等部门脱钩。

　　这次国务院文件，一方面，把旅游业提高到国家战略的高度，这使各级政府更加重视旅游业，加强“政府引导”;另一方面，更加强调以市场为基础、行业自治自律、企业自主经营。在中国的条件下，没有政府支持是万万做不了事情的，但是，如果政府关心、干预得过分了，甚至大包大揽，那也是不行的，故而强调“企业自主经营”的提法很重要。

　　去年，上海市旅游协会和上海旅游局彻底分开了，人事、经费、办公场地等方面完全分开了。在协会中，没有一名政府公务员兼职;所有开支，没有一分钱来自政府财政拨款。这是要让协会站起来，真正代表企业，代表行业。全市导游证、领队证的发放，旅行社的年检登记，一年数万个出境旅游团队签证办理，从今年起饭店星级评定与复核等，都成了协会的日常事务。协会接受旅游局的指导，但不受旅游局的指令。

　　三亚市旅游协会也彻底实现了与主管部门的脱钩，会长由企业会员选举产生，协会现在举办活动，有的是企业赞助，有的是受旅游局委托。在由协会举办的会议上，旅游协会的会长们和政府的市长、副市长们“对话”，而以前，这类的会议，都是政府找几个企业来座谈一下，而不是政府官员与协会领导的“对话”。当然，三亚旅游协会刚刚起步。

　　战略性产业的定位确实给旅游企业提供了非常好的环境，激活了行业活力，也加重了企业的责任，强化了行业自律的职能。但是，我认为，如果只强调行业的自律，是非常片面的，协会的自我维权和自我服务同样重要。上海市曾经就碰到一个问题，黄埔江沿岸的灯晚上要关，但上海要发展夜游，行业就提议政府让黄埔江在某一段、某一个时间内将灯开了，市政府采纳了该意见。如果是某一家公司向市政府提出这种要求，那可能很难实现，但作为行业协会，碰到问题时，就可以召集众人抱团解决。我曾讲过，如果我们的企业碰到了困难，不是去找政府，而是第一个找协会，第二个找法院，到了这一天的话，才是真正走上了市场经济的轨道。

　　总之，“战略性支柱产业”，解决了要不要大力发展旅游业的问题;“政府引导，行业自律，企业自主经营”，解决了如何大力发展旅游业的问题。这两大突破，值得业界同行三思。

　　(本文根据王兴斌在中国饭店2010年会暨第十届中国饭店论坛上的演讲整理而成。王兴斌 北京第二外国语学院旅游科学研究所原所长、教授)

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