旅游综合改革应明确五个认识

　　“旅游综合改革”是一个全新的事物。继2009年云南获批为国家旅游综合改革发展试验区、桂林获批为国家旅游综合改革试验区后，2010年12月9日，国家旅游局召开旅游综合改革试点城市工作座谈会，确定支持成都、秦皇岛、舟山、张家界4个城市作为旅游综合改革首批试点。笔者认为，对(国家)旅游综合改革试验区(试点城市)的建设，应确立五个方面的认识。

　　第一，旅游综合改革试验区不是“新特区”。旅游综合改革需要从三个角度来理解：一是“国家层面”，指旅游综合改革试点要对全国的区域经济发展起到带动和示范作用，尤其要在某些共性问题上有所突破和创新；二是“综合改革层面”，指改革不再是若干分散的单项改革，而是一项分阶段、分步骤、分重点实施的系统性工程，以期实现多层面、立体式协调统筹发展；三是“试验区层面”，指旅游综合改革的“先行先试”、“有破有立”和“因地制宜”，尤其着眼于“制度创新”以“立”为主。由于旅游综合改革试验区强调改革的系统性以及试验区改革的“先行先试”特征，因此，“旅游综合改革”不是一个简单的“新特区”的概念，建设目的也不是向国家要政策，而是强调由“外在政策推动”向“内部制度变迁引导”的区域经济发展模式转变，形成内生制度创新诱导的“制度”增长极。

　　第二，旅游综合改革试验区旨在探索新的改革和发展模式。我国区域发展差异明显，不同地区经济发展基础和水平、区域政策和制度安排、区域传统和文化、资源禀赋和区位等因素都不同，改革的内容和发展的模式也各有侧重。换句话说，旅游综合改革不同于传统的自上而下的改革，它是一项复杂的社会经济系统工程，尤其强调自下而上和自上而下改革的双向促进，探索建立“政治、经济、生态、社会和文化”五位一体的旅游生存系统，提升旅游发展的内生动力，实现政府、企业、社会的良性互动，资源保护与利用的可持续循环，区内区外社会经济发展的统筹协调。

　　第三，旅游综合改革试验区将以一种全新的方式影响区域经济发展。旅游综合改革是一种制度变迁内生化的变革模式，形成一种制度创新的增长极，进而对整个区域经济的发展起到示范和带动作用，这包括促进一二三产业的跨界和融合，推动旅游业成为人民群众更加满意的现代服务业，以及实现旅游业可持续发展。然后，通过内生制度变迁的极化效应和辐射效应逐步向周边地区扩散和传导。周边地区通过学习和相应的制度变迁获取潜在利益。上述累积制度创新机制和循环制度创新机制形成了旅游综合改革试验区与周边区域双向互动学习机制，促进区域协调发展。

　　第四，旅游综合改革试验区需要多层面管理体制创新。旅游综合改革试验区必须在体制机制改革创新上先行先试。首先，旅游综合改革试验区自身行政管理体制的创新，以适应目标变化的要求；其次，旅游综合改革试验区制度创新需要通过扩散机制影响区域经济，这也是区域发展模式的内在要求；最后，坚持与国家总体战略相结合。旅游综合改革试验区不是简单的自身事务，而是整个国家体制改革的重要组成部分，这就需要中央政府的参与和支持，如成立由国务院牵头、相关部门参与的“旅游综合改革”工作协调小组，对旅游综合改革试验区建设与发展进行指导和协调，解决基层政府面临的实质性问题。建议授予旅游综合改革试验区所在的省(市)在管理体制改革方面的相应权限，赋予试验区“适度的先行先试权”和“有约束的试错权”。

　　第五，旅游综合改革试验区建设需要注重绩效评价与风险控制。在旅游综合改革试验区的改革过程中，存在具体改革举措本身及其实施后形成的不良影响因素，因此，需要利用专家评估判断法和系统科学方法，根据相关指标的变动幅度及时发现和判断风险，并采取相应的措施。可组建国家、省级有关专家参加的试验区咨询顾问委员会，对试验区方案等提出建议和意见，对实施过程中出现的问题进行分析和跟踪评估。建议出台全国旅游综合改革试验区绩效评价和改革成果推广办法，归纳总结各试验区成功经验中具有普适性的措施或做法，通过国家层面的政策或区域总体规划、地方层面的区域领导联席会议等途径，在全国或部分地区推广运用。（作者 秦岩、代志鹏）

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