新加坡住房自有率超我国因素分析报告（上）

　　作者：恒大经济研究院首席经济学家兼恒大经济研究院院长 任泽平

　　夏磊 任泽平 王菁菁(实习生周梦雅有贡献)

　　1从历史看未来：新加坡住房制度演变之四大阶段

　　1.1租赁主导时代(1959-1965)

　　1.1.1 时代背景：自治初期住房严重短缺

　　自治初期经济萧条，人口急剧增长导致住房严重短缺。1959年，新加坡结束了英国长达一个多世纪的殖民统治走向自治，但经济长期依赖转口贸易、国内工业基础薄弱的历史遗留根深蒂固。19世纪50年代，新加坡转口贸易总额在对外贸易中占比超90%，雇佣劳动力占比超70%，相关经济在GDP中占比超80%。单一的转口贸易模式使得新加坡经济严重依赖国外市场，而国内工业水平极其落后，1959年制造业占比仅有8.63%。此外，新加坡人口中以华侨为主，受“多子多福”的传统观念影响，生育率长期处于高位，1960年高达5.76%。急剧增长的人口导致新加坡失业率极高且住房短缺问题日趋严峻，1959年新加坡自治之际，失业率高达13.6%，人均居住面积不足6平米，约有1/4人口挤在贫民区，1/3居住在非法搭建的棚屋，只有9%可住条件较好的公共住房，“房荒”问题十分严重，“罢工”事件频发，社会极不稳定。

　　新政府将解决住房问题作为社会稳定的基石，时任总理的李光耀明确表态，“我们将全力以赴去达致我们的目标：使每一个公民的家庭都拥有自己的家”。

　　1.1.2 制度演变：以租为主，解决中低收入者住房问题

　　1960年成立建屋发展局，“只租不售”面向中低收入家庭供应组屋。面对严重的“房荒”问题，新加坡于1960年成立了建屋发展局，负责组屋的规划、建设和管理，旨在解决低收入人群住房短缺问题。考虑到缓解住房问题的紧迫性以及低收入人群有限的购买力，HDB初期主要是大力推动小户型组屋建设，按照4:3:3的比例建造1、2和3房式组屋，以期在最短的时间内建造出更多的廉价组屋和基本的水电供应设施。在这一时期，HDB实施“只租不售”的供应方式，只有月收入不超过800新元的家庭才可申请租赁组屋，租金一般不超过住户月收入的20%。

　　1964年推出“居者有其屋”计划，开始以低价向中低收入家庭销售组屋。独立之后的新加坡，面临印尼排华冲击、马来西亚种族冲突等一系列危机事件，华人为主的新加坡开始组建军队，新加坡政府意识到“有恒产者有恒心，只有在新加坡有了不动产，军队和士兵才会为了保护自己的财产而战”。故在1964年，时任总理的李光耀提出“我们的新社会，居者有其屋是关键”，自此掀开了新加坡住房自有的序幕，HDB的供应模式也从租赁逐渐转向销售。“居者有其屋”计划的提出，其初衷是由政府向中低收入家庭提供符合购买力的公共组屋，从而让公民自有资产并享受国家建设的增值收益，促进经济、社会和政治稳定。

　　1.1.3 政策效果：供给大幅增加，“房荒”有所缓解

　　组屋供给大幅增加。新加坡的第一个建房五年计划(1960-1965)期间，HDB实际供应组屋近5.5万套，超额完成计划的5.2万套，是英殖民时期新加坡改良信托局(Singapore Improvement Trust，简称“SIT”)存在期间供给房屋总数(32年，2.4万套)的2倍多，解决了全国25万人口的住房问题，住房紧缺问题有所缓解。

　　居住环境明显改善。英殖民期间，大量新加坡人居住在没有水电供应、到处拥挤不堪的棚屋，缺乏现代化的卫生和道路系统。许多建筑因年久失修、建筑材料低劣，极易发生火灾。而HDB提供的组屋，不仅通水通电，还配备独立的卫生间，并为不同规模的家庭提供一房式、二房式和三房式组屋，且绝大多数的标准化出租公寓在市中心半径5英里之内，交通较为便利。很多中低收入家庭从破败不堪的贫民窟搬进了设施齐全的组屋，居住质量显著提高。

　　住房自有率仍较低。这一时期主要是以租赁方式迅速解决低收入家庭住房紧缺危机，国家经济状况并未有实质性好转，很多中低收入家庭仍深陷贫困泥潭。“居者有其屋”计划实施后，HDB虽以低价出售组屋，但很多家庭仍无法承担20%的首付，1964年已建成的54312套组屋中，购房者仅有1451户，占比不到3%，住房自有率仍在低位徘徊。从住宅申请类型来看，第一个五年计划期间，购买需求占比仅有5.4%，大多数家庭只能通过租赁组屋满足居住需求。

　　1.2 住房自有时代(1966-1973)

　　1.2.1 时代背景：内忧外患中开始第一次工业革命

　　1965年，新加坡被迫脱离马来西亚联邦，分离贸易大幅减少;1968年英国撤军，2.5万个受雇于英军基地的新加坡工匠、职员、厨师和佣人失业，此时的新加坡面临着国内市场太小、就业机会缺乏、工业发展落后等一系列问题，失业、贫困、住房短缺成为危害新加坡社会稳定的三大毒瘤。时任财政部长的林金山表示，“采取财政措施鼓励出口导向工业，在吸引外资的同时还要求其具有市场开拓能力”，新加坡自此开始了第一次工业革命。经济层面，以出口导向替代了自治初期的出口替代政策，并采取一系列措施主动吸引外资;社会层面，为控制人口过快增长导致的高失业率及住房短缺问题，1966年开始推行计划生育。在这一阶段(1966-1973)，新加坡经济迅速崛起，GDP从33.5亿新元增长210.1%至103.9亿新元，出生率从4.66%迅速降至2.79%，失业率从8.9%降至4.43%，基本实现充分就业。

　　伴随着工业革命的步伐，解决住房短缺问题仍是这一阶段的重要任务。第一个住房建设五年计划后“房荒”问题虽有所改善，但此时仍有25%的人口居住在条件简陋的棚屋中，整体不容乐观。而社会稳定是经济增长的土壤，为增强民众的国家认同感，李光耀领导的新政府加大力度支持低收入阶层以分期付款方式购买组屋，实现住房自有。

　　1.2.2 制度演变：供需两端双管齐下，鼓励住房自有化

　　“居者有其屋”计划实施初期，可供购买房源较少、民众购买力不足，仅有13.6%组屋租赁住户选择购买现有住房。面对这一困境，新加坡政府从供求两端发力：一是颁布《土地征用法令》，赋予政府强制征地权利，支持HDB组屋建设;二是修改中央公积金制度，支持低收入会员公积金买房。

　　(1)供给端：土地资金齐发力，保障组屋供给充足

　　一是土地层面，1966年新加坡政府颁布了《土地征收法令》(Land Acquisition Act，简称“LAA”)，允许政府在三种情况下可强制征收土地：“一是服务于公共目的;二是为了公共利益或者公共事业;三是满足住宅、商业或工业用途”，这一法令从数量上保障了组屋建设用地供给充足。1973年，土地修订法案出台，明确政府有权调整被征用土地价格，且价格一旦确定，任何人不得随意抬价，也不随市价波动，故此后的十几年里，政府征收的土地价格基本维持在1973年市价或更低水平，这一法案从价格上保障了HDB可以远低于市价的成本获取土地。

　　二是资金层面，新加坡政府以低息贷款形式给予HDB资金支持，同时支付大笔财政支出维持组屋顺畅运作。新加坡提供给HDB的贷款多为挂账形式，政府不追索还账，且利率也明显低于市场利率。此外，组屋的定价是由政府根据中低收入家庭承受能力而非成本确定的，故售价远低于市场价格，造成HDB收支不均、亏损严重，但这一部分亏损由政府核准后给予财政补贴。据统计，1960-1970年间，政府每年向HDB提供4亿新币资金，且规模随政府财政收入增长而增加。

　　(2)需求端：改革中央公积金制度，支持居民购房

　　1968年，新加坡政府修改了中央公积金法，允许公积金用于组屋购买，大幅提升了居民购买力。新加坡的中央公积金制度建立于1955年，当时是由中央公积金局向老年退休雇员提供基本生活保障。直至1968年，中央公积金局推出了“公共住房计划”，才允许符合条件的低收入会员动用公积金存款购买组屋。在这一计划下，低收入会员可动用公积金账户存款支付20%首付，并用每月缴纳的公积金偿还房贷，如账户余额不足，还可向HDB申请贷款，保障居民在不影响正常生活下仍可购房，极大地促进了中低收入家庭购房积极性。

　　1971年，政府开始放宽转售市场，退出机制雏形出现。在组屋供应初期，由于住房短缺问题十分严峻，HDB的首要任务是保障居住需求，为避免组屋成为投机炒作工具，政府完全禁止组屋转售，只能以特定价格回售给HDB。随着“房荒”被解决，居民住房改善性需求日益增强，希望售出原有老旧组屋、购置二套房提升居住质量，对建立组屋转售市场的呼声愈发强烈。故从1971年起，新加坡开始允许居民向市场出售组屋，但要求转售家庭必须居住满3年，且出售组屋1年内禁止再次购买组屋。1973年，居住时长被延长至5年，“禁购期”也被延长至2.5年。

　　1.2.3 政策效果：“房荒”基本解决，住房自有率大幅提升

　　“房荒”问题基本解决。第二个建房五年计划(1966-1970年)期间，HDB共修建组屋6.6万套，让近30万低收入人群成功入住组屋;第三个建房五年计划(1971-1975年)期间共修建了11.4万套组屋，其中1974年以后才开始支持中等收入家庭购买组屋，故简单估算1966-1973年间为低收入家庭提供组屋近13.5万套，基本解决了低收入人群“房荒”问题。

　　住房自有率大幅提升。1964年提出的“居者有其屋”计划在本阶段才得以有效落实，尤其在1968年中央公积金制度改革后，大量低收入家庭可通过公积金贷款购买低价组屋，购房需求才呈现爆发式增长。此外，受益于住房短缺问题的解决，新加坡在这一时期社会政局稳定、经济欣欣向荣，1965-1973年人均GDP增长12.7%，通胀仅有3.7%，家庭真实收入水平有了实质性提升，故大量家庭通过购买组屋实现了住房自有，1970年自有率从建国初期的8.8%大幅提升至29%，1980年增至59%。