新加坡住房自有率超我国因素分析报告（中）

　　1.3 市场分层时代(1974-1990)

　　1.3.1 时代背景：中高收入家庭住房需求亟待满足

　　70年代以后，新加坡经济迅速发展，人均收入水平大幅上升。1973年爆发石油危机，新加坡积极采取措施，不仅未受影响，反而赢得了全球几大石油公司的信任，并在此基础上发展起石化产业。1980-1990年间，先后设立菲利普斯等8家石化公司，并在90年代成为世界第三大炼油中心。1986年政府在《经济报告书》中明确，优先发展在国际通讯、贸易、金融及咨询等服务业，新加坡第三产业迅速崛起。此外，70年代末期，新加坡取消了“限制工资涨幅”政策，1979-1982工资以每年20%速度上涨。1974-1990年间，新加坡GDP从128.4亿新元增长至705.1亿新元，年均增速高达11.2%，人均可支配收入从5549.4新元增长至22655.8新元，年均增速高达9.2%，失业率从3.89%进一步降至1.7%。

　　中等收入群体崛起，但住房需求却未得到满足。经济的高速发展，带来中等收入家庭数量的大幅增加，但组屋最初主要是面向家庭月收入水平在800新元的低收入者，中等收入家庭不具备购买资格，而私人住宅价格又很高，超过中等收入家庭的购买力。故处于夹心层的新加坡中产阶级们面临“高不成低不就”的窘境，这一部分刚需亟待满足。

　　进入80年代，长期的对外开放使得新加坡已成为东南亚和亚太地区的服务中心，移民及高收入人群迅速增长，对私人物业需求旺盛。随着计划生育政策的推进，生育率大幅下降，1977年已降至1.82%，为弥补人才缺失，新加坡在70年中后期开始放开移民政策，“只要在新加坡存够100万新元即可携带家属定居新加坡”。永久居民和外国公民总数从1970年19.97万上升至1990年的42.3万。但组屋只面向新加坡公民家庭(至少有一名是新加坡公民)，绝大多数永久居民和外国人的住房需求只能从私人市场满足，故政府开始支持私人市场发展。

　　1.3.2 制度演变：向夹心层供给组屋，同时发展私宅市场

　　面对多层次住房需求，新加坡政府开始开发面向中等收入家庭的组屋，并逐步发展私人住宅市场，住房市场呈现多元化、阶梯式特点。

　　(1)中等收入家庭：供给低成本大户型组屋

　　一是扩大组屋覆盖范围，开始向中等收入群体提供低成本大户型组屋。新加坡政府于1974年成立了住房和城市开发公司(Housing and Urban Development Companies，简称“HUDC”)，专门面向中等收入家庭提供质量与设计接近私人住宅但成本只有后者一半的组屋，面积一般在139-158平米，同时提高申请者收入上限，让更多的中等收入家庭可以住进组屋。1982年后，HUDC整体并入HDB，HDB的职责也从“只向低收入家庭提供组屋”转向“同时服务中低收入群体”。

　　二是增加大户型组屋数量，四房式、五房式数量大幅增加。随着住房短缺问题逐渐被解决，组屋也呈现大型化趋势。第一个五年计划(1960-1965)以一房式、二房式为主，快速供给解决房荒;第二个五年计划(1966-1970)时，住房短缺有所缓解，主要建造三房式和四房式组屋;第三个五年计划(1971-1975)开始拆建和改良一、二房式组屋，进一步扩大建筑面积;第四个五年计划(1976-1980)后不再建设一、二房式组屋，而是大幅增加四房式、五房式组屋供应，满足更多中等收入家庭需求。1990年大户型组屋(四、五房式)占比增至47.6%，占据主导地位。

　　三是提供资金支持，中央公积金贷款拓展至中等收入会员。1975年以后，中央公积金购房不再仅面向低收入群体，也同时向中等收入群体开放。中等收入家庭可通过提取公积金支付20%的首付款，对不足部分，也可使用每月的公积金新缴额予以偿付。公积金贷款的放开大幅提高了中等收入家庭的购买力，支持其通过购买组屋实现住房自有。

　　(2)高收入家庭及外国公民：发展私人住宅市场

　　20世纪80年代以后，公共组屋制度已经较为成熟，政府开始支持私人住宅市场发展。由于新加坡组屋市场仅向本国公民开放，而私人住宅则面向新加坡公民及永久居民、外国人等，大量无法从组屋市场满足住房需求的高收入人群及外国人转向私人住宅市场，故发展私人住宅市场是新加坡住房制度必不可少的一部分。早期由于精力、财力有限，新加坡政府主要是大力支持组屋建设，但自20世纪80年代后，组屋市场已较为成熟，政府政策开始移步私人住宅。故从1981年开始，中央公积金局允许符合条件的居民提取公积金购买私人住宅，从资金上支持私人住宅发展。

　　1.3.3 政策效果：多层次、阶梯式住房供应体系形成

　　新加坡“中低收入靠保障，高收入靠市场”的多层次住房供应体系形成。“组屋”制度发展初期主要是面向低收入家庭，要求家庭月收入必须在800新元以下，户型也多以一居室、二居室、三居室等小户型为主，主要是为了解决“房荒”问题。而70年代后期，随着新加坡经济的繁荣，组屋的覆盖范围也开始拓展至中等收入家庭，为其提供大户型(四房式、五房式)、低成本(私人住宅价格的一半)的组屋。80年代后期，政府开始支持私人住宅市场发展，满足高收入家庭及外国居民的住房需求。自此，新加坡“廉租房——廉价组屋——高端组屋——私人住宅”的阶梯式住宅结构基本形成。

　　1.4 消费升级时代(1991-至今)

　　1.4.1 时代背景：人才集聚，资本输出，经济持续快增长

　　1990年，吴作栋接任李光耀成新加坡总理，大力发展高科技、金融和服务业，加速新加坡经济国际化进程。吴作栋上任后表示：“新兴工业经济体制有两支翅膀，一支翅膀是发展国内经济，另一只翅膀是开拓国外市场，只有这样我们在天空中腾飞，否则，我们只能在地面上转来转去”。故其领导的新政府加大力度对外开放：一是引进外资的同时鼓励本国企业对外投资;二是重点发展高科技产业，信息通讯行业产值从1990年的18.1万亿新元增长至2017年的175.8万亿新元，年均增速高达8.7%;三是优先发展金融和服务业，相关行业产值从1990年的223.8亿新元增长至2017年的1682.3亿新元，年均增速高达12.6%。

　　新加坡经济在90年代持续高增长，并在1995年跻身“发达国家”队列，吸引大量国际人才。97年亚洲金融危机以前的十年，新加坡GDP保持两位数增长，年均增速高达12.5%，98年受金融危机影响增速放缓，但很快又恢复增长。2017年，新加坡GDP高达4472.8万亿新元。人均可支配收入从1990年的22655.8新元增至2017年的76863.4亿新元，年均增速为7.5%。随着新加坡经济的快速发展，大量国际化人才集聚于此，外国公民数量从1990年的31.1万增至2017年的164.6万，在总人口中占比增至29.3%。

　　经济的繁荣带来住房领域的消费升级，从满足自住转向品质需求。截至1990年底，新加坡的住房问题基本得到解决，住房自有率高达87.5%，89.8%的人口居住在政府提供的组屋里。随着收入水平的大幅上涨，人们的关注重点不再是“有房住”，而是如何才能“住好房”，对面积更大、设计更佳、环境更好、设施更全的新型组屋需求增加。此外，政府财力的大幅增长也让HDB有能力去满足这些新需求，截至2017年底，新加坡政府财政收入高达751.5亿。因此，HDB的工作重心从增加组屋数量转向如何提升质量，从保障普通居住需求转向满足多层次住房要求。

　　1.4.2 制度演变：更注重提升组屋质量和价值

　　(1)供给层面：组屋类型多元化，满足多样化需求

　　一是增加组屋类型。1991年后，HDB开始尝试向组屋购买者提供更广泛的设计选择。为满足夹心层购房需求，1995年推出执行共管公寓(Executive Condominium，简称“EC”)，以低于市价20%-30%出售给月收入少于14000新元的家庭。2005年起，为满足追求高档组屋人员的需求，HDB实施了“设计—建设—出售”计划(Design，Build and SellScheme，简称“DBSS”)，由私人开发商设计、建造并出售，故又称“私人组屋”。这类组屋售价介于转售组屋和私人公寓价格之间，具备可媲美私人公寓的室内装潢与设计，包括石英砖及凸窗等，卧室、厕所和厨房也附有家具与设备，买主无需花钱再装修。该计划的实施使得市场发挥更大力量，为组屋购买者提供了更多、更好选择。

　　2007年，为满足人们对环保住宅的需求，HDB开始兴建第一个生态邻里——“榜鹅”，市镇内房屋设计尊重自然，并运用绿色环保技术，过去十年共新增2.6万套新组屋。此后又修建了另一生态邻里——“绿馨苑”，组屋屋顶装有太阳能(3.31 +1.22%,诊股)和雨水收集系统，所储存的太阳能可为走廊、楼梯口及停车场照明发电，雨水经收集系统过滤后可用来清洗走廊及停车场等公共场所，减少自来水使用。2013年，为满足多代家庭共住需求，HDB又推出了“三代同堂”新组屋(3-gen flat)。新加坡国家发展及环境委员会主席李美花表示：“建造三代同堂组屋是为了让多代家庭能在同一屋檐下居住，加强家庭凝聚力”。截至2017年底，HDB共推出近1500套“三代同堂”组屋，颇受居民欢迎，订购率高达83%。

　　二是升级改造老旧组屋。1995年，HDB推出选择性整体再开发计划(Selective En bloc Redevelopment Scheme，简称“SERS”)，选择部分老旧组屋重新开发以提高利用土地利用效率。2001年9月，HDB启动电梯升级计划(Lift Upgrading Program，简称“ LUP”)，主要针对1990年及以前兴建的组屋进行更新改造，包括增加电梯停靠楼层、安装电梯远程监控系统等，以全新的、微处理器控制的新电梯逐步取代老旧的、继电器控制的老电梯。截至2007年8月，超17500部电梯实现实时监控。2002年启动特别中期翻新计划(Interim Upgrading ProgramPlus，简称“IUP Plus”)，主要是对新房屋顶漏水、外部渗水、混凝土脱落等问题进行维护，保修期在5-10年。

　　2007年，将试点两年的无线射频识别标签计划(Radio Frequency Identification Tags，简称“RFI”)推广至所有居民停车场所，实现电子记录对纸质票据的全替代，大大缩短了居民停取车耗费的时间。同年8月，启动家居改进计划(Home Improvement Program，简称“HIP”)，主要针对1986年及以前修建的从未整修过的30万间组屋，改进费用的87.5%—95%由政府财政支持，居民则按照小户型(一二三房式)5%、四房式7.5%、五房式10%的比例负担其余部分。2007年还推出邻里重建计划(NeighborhoodRenewal Program，简称“NRP”)，针对1989年及以前没有翻修的20万间组屋，由政府完全出资修建滑雪场、足球场等，满足居民整改需求。

　　此外，为了改善老年人的生活状况，HDB于2009年推出屋契回购计划(Lease Buy-back Scheme，简称“LBS”)，即通过“现金回购—再租出”的方式，让每个参与计划的老年人(62岁以上，仅购买一套组屋)获得一次性5000美元及每月550美元的补贴，让近2.5万拥有两房或三房式组屋的低收入老人受惠。

　　(2)金融层面：改进贷款机制，扩大资金支持力度

　　一是完善贷款政策，以更大力度支持更多家庭购房。1993年HDB改进了住房抵押贷款政策，二级市场购买者抵押贷款额度最高可达售价的80% ，而低收入家庭最高可达95%。公积金贷款层面，不断调整提取额度上限来适应购买需求。公积金贷款实施初期，会员使用普通账户及每月缴存额购买组屋或私宅的提取额度上限为房屋售价的100%，2002年上调至150%，2004年降至144%，此后以每年6个百分点的速度持续下降，直至2008年的120%。商业贷款层面，2003年1月起，新加坡政府开始允许其他的金融机构和商业银行向组屋购买者提供住房贷款，进一步提高公民购买力。

　　二是加大补贴力度，支持组屋更新及低收入者买房。本世纪初期起，新加坡政府加大资金投入支持组屋更新：2006年为3.53亿新元，2007年为5.16亿，2008年为6.96亿，2015年一度增至最高点8.13亿新元。公积金层面，通过引入额外公积金购房津贴计划(Additional CPF Housing Grant Scheme，简称“AHG”)，支持低收入家庭购房。2006年实施初期，低收入者可获取5000-20000新元的额外购房津贴;2007将受惠者的收入上限从3000新元提升至4000新元，最高津贴提升至30000新元;2008年再次提高子女与父母合住补贴至20000新元;2009年放宽申请条件(收入上限提升至5000新元)，并将最高津贴提升至40000新元，从而让更多中低家庭获得援助。

　　(3)交易层面：进一步放开转售、转租市场，增加居民资产收益

　　自建国以来，新加坡政府的执政理念是“不搞施舍，不建福利社会，不搞消费补贴，但是要‘通过让资产增值重新分配财富’，让人民拥有可支配资产”。故从1971年开始，新加坡政府便逐步放宽组屋转售市场限制，要求转售家庭必须居住满3年且出售后1年内禁止再次购买组屋;1973年，居住时长被延至5年，禁售期延至2.5年;1979年开始取消禁购期，但开始对组屋征收二手交易税;1981年取消转售组屋购买者收入上限和公民身份限制。

　　90年代后，政府进一步加大力度发展组屋转售市场：1993年，允许居民根据组屋市值申请HDB贷款购买二手组屋，且贷款最高额度高达80%，而在此前，转售组屋的可贷款金额是基于远低于市价的HDB价格，且可贷款比例也较低;1994年，新加坡又推出可用于购买转售组屋的中央公积金住房补助;1997年HDB引入对其下辖物业的转售税收措施，以缩短等待新物业的时间，并让潜在客户能在不支付转让税收的条件下购买转售组屋。

　　其次是放宽转租市场限制，为更多人提供租住组屋机会。2003起，新加坡政府开始逐渐放宽对整个公寓转租的限制;2005年3月规定，对还没有还清HDB房贷的租户，居住满十年即可出租整个公寓，而其他租户住满五年即可;2007年3月，政策继续放宽，组屋所有者可在住满最少居住年限(3或5年)后，转租整个公寓。HDB通过减少最低居住年限限制，并取消与HDB贷款身份的联系来放开转租市场，从而为那些没有准备好购买组屋的人提供更多的租住组屋的机会;2010年7月，为打击转租中的投机行为，政府加强对转租市场控制。

　　(4)立法层面：完善立法，支持HDB政策实施

　　2007年修改了建屋发展法，以适应建屋局实施家居改进计划;2010年7月，通过建屋发展法的修正法案，明文禁止房贷者以组屋作为贷款抵押，同时允许HDB以更严厉和有效的手段惩罚非法出租组屋者。通过这一系列立法支持，保障HDB可较好行使对组屋的管理权。

　　1.4.3 政策效果：组屋质量大幅改进，市场机制趋于完善

　　组屋质量大幅提升，可媲美私人住宅。经过一系列的更新改造，新加坡组屋质量较自治初期有明显改进。一是组屋种类更加多元，且向“大户型”演变。目前一房式、二房式等小型组屋逐渐被淘汰，四房式、五房式组屋大幅增长。截至2017年底，一、二房式合计占比仅为7.4%，三房式22.8%，四、五房式(含EC等)占比高达70.0%。二是组屋居住环境明显改善。当前组屋多为带电梯高层，位于工业区和商业区附近，交通便利、环境优美。此外，随着转售、转租市场的放宽，新加坡组屋的运行机制也趋于完善。