2019上半年产业地产十大政策

　　如果用一个字概括 2019 上半年的产业地产政策，那么这个字应该是「变」。2019 上半年产业政策、土地政策、园区政策、人才政策都发生了值得关注的变化。从「工业用地新政」到又一部「园区法」，再到深圳下场抢人抢企业。这些都为产业地产带来诸多变数。为此，克而瑞地新引力整理出 2019 上半年十大产城发展热点政策。

　　1 各大城市「新型产业用地」政策频出，折射重点城市产业向中高端转型正在加速

　　政策概述：2019 年 4 月，《广州市提高工业用地利用效率实施办法》正式出台;

　　2019 年 3 月 8 日，济南市发布《济南市人民政府办公厅关于支持新型产业发展用地的意见(暂行)》;

　　2019 年 3 月 28 日，郑州市发布《郑州市人民政府关于新型工业用地管理的实施意见(试行)》;

　　2019 年 4 月 3 日，东莞市政府常务会议审议《东莞市新型产业用地( M0 )地价管理实施细则》 。

　　克而瑞点评：广州、深圳、东莞、济南、郑州等地先后出台新型产业用地相关政策，旨在通过供给侧实现产业升级转型。我们对各地的新兴产业用地规定做了如下的梳理：

　　各城市 M0 相关政策规定各有不同。以容积率为例，与传统工业用地容积率在0.8 -1.2 之间相比，新型工业用地的容积率普遍提升到了 2.0 以上。通过容积率提高土地的利用效率，同时也间接筛选出用地企业。

　　除此以外新型产业用地还有拿地成本低、出让方式灵活、可配备写字楼和居住配套、可分割转让等诸多特色。广州和济南对于配套及生活服务设施占建筑面积的比例更是提升到了 30% ，其他城市则保持在不超过 15% 的比例。

　　对于分割转让条件，各地区要求各异，广州规定单元建筑面积必须大于 500㎡ ，基本可以视为散售。东莞要求单栋面积必须超过 2000㎡ ，济南并未明确规定单体出让面积，但规定超过 50 亩以上的项目才可以在规定条件分割转让。可分割转让大大提升了物业的市场流动性。目前仅观察到东莞市明确提出工业用地可以捆绑商业用地一同出让，但是住宅用地须单独出让。济南市则明确规定新型产业用地不得与住宅用地捆绑销售。

　　优厚的条件并非没有代价。政府在项目投入产出、产出效果、过程管理等方面做了更为严苛的规定。广州市的《实施办法》就明确提出在项目达产阶段、达产后每 3 至 5 年、出让年期到期前 1 年等阶段，政府都将对项目投资总额、投资强度、单位面积产出、税收和其他指标完成情况进行评估考核。未能达标的将按照合同受到处罚，严重的将收回出让土地使用权。　　

　　2 上海市发布《上海产业用地指南( 2019 版)》，获得工业用地难度不断加大

　　政策概述：2019 年 4 月，上海市经济信息化委、市发展改革委、市规划资源局、市统计局关于印发《上海产业用地指南( 2019 版)》，结合上海的产业发展现状对产业项目的容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收产出等七大指标进行了详细规定和调整，为相关部门园区开展产业用地集约利用，规划制定和政策调整提供了评估和决策参考。

　　克而瑞点评：我们将 2019 版《指南》与 2016 版《上海产业用地指南》(征询意见稿)中值得注意的点进行了对比。

　　以医药制造业为例，5 个行业容积率控制值下降，5 个行业固定资产投资强度控制值下降，1 个行业上升(化学药品制剂制造)，土地产出率和土地税收产出率有 7 个行业控制值下降，新增药用辅料及包装材料行业。汽车制造业新增汽车用发动机制造和低速汽车制造 2 个行业，其余行业控制值均有所下降。计算机通信和其他电子设备制造业新增智能消费设备制造行业，1 个行业固定资产投资控制值上升(广播电视设备制造)，其余各行业指标均保持下降/不变。

　　2019 版《指南》同时还对皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业、造纸和纸制品业、石油、煤炭及其他燃料加工业、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业下的部分子行业做了限制，对纳入负面清单的行业，原则上不予供地。

　　本次《指南》对发展经济效益好、资源消耗低、环境友好型的优质产业项目持鼓励态度，对高消耗低产出的粗放型产业项目做了限制和淘汰。随着上海工业工地总量接近「天花板」，在产业用地总量管控的背景下为上海市提升投入产出效率，促进产业回流有着重要意义。　　

　　3 继江苏后，山西省发布《山西省开发区条例》，园区法或在各地持续发布

　　政策概述：2019 年 1 月，山西省人民代表大会通过了《山西省开发区条例》，对高新区、经开区等国家级、省级园区的规划建设、设立变更、管理运营、产业发展等活动做了明确规定，该条例已于 2019 年 3 月 1 日正式施行。2019 年 6 月，江西省和湖北省也公布了《开发区条例(草案)》。不久后，两省的「园区法」也将正式出台。

　　克而瑞点评：2017 年 1 月 19 日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》。《意见》指出要「完善开发区管理制度和提高开发区行政管理效能」「积极探索开发区法规规章建设」。目前江苏、辽宁、山西、已正式发布了地方版「园区法」，江西、湖北也已经在路上。我们将各地的园区管理条例进行了整理和对比：

　　我们发现，在过往的开发区管理条例中，开发区管理机构仅是政府的一个派出「机构」。但所有地区推出的园区法中皆明确了管理机构的「机关」身份，说明管理机构将是一个独立行政主体，而非地方政府下辖的一个机构。

　　目前，国内众多省份下辖的开发区并未形成具有普遍性、成体系的法律法规，更多的是「一区一规」的《XX园区管理条例》，且条例多聚焦于土地政策、税收优惠等规定，针对园区管理机构的规定较少。随着江苏、辽宁、山西、江西、湖北「园区法」的先后推出，未来预计多个省份都将酝酿出台「园区法」，为园区的规划建设、管理运营和产业发展提供政策依据和法律保障。

　　各地区都倡导实施创新管理体制，辽宁和江西明确提出「管委会+公司」的管理体制。管理机构负责政策制定、发展规划、行政审批、投资促进等工作，运营公司负责开发区土地开发、投融资、基础设施建设、招商引资等工作。「管委会+公司」并不是新做法，「去行政化」的关键是要在实操中清晰管委和公司的边界，不让公司成为管委会的「皮夹子」，公司既要对管委负责，更要对市场负责。法例执行的落实最为重要，在我国现行体制下，法例的执行很难与行政脱钩，但是「园区法」是一次新的尝试，为一些想干事、能干事的干部们提供新的机会和与行政机构博弈的工具。

　　4 北京市连发两文，产业地产项目不能分割销售

　　政策概述：2019 年 5 月，北京市住房和城乡建设委员会发布《关于进一步完善已建成研发、工业项目转让管理有关问题的通知(京建发〔 2019 〕216 号)》和《关于进一步明确已建成产业项目买受人审核有关问题的通知(京建发〔 2019 〕217 号)》两项通知，通知规定建设单位不得分割销售研发、工业项目，买受人应是区政府审定的企业或专业园、公共服务平台、孵化器运营机构。

　　克而瑞点评：早在 2018 年，北京市就出台了《建设项目规划使用性质正面和负面清单》、《北京市 2018 年建设用地供应计划》、《北京市新增产业禁止和限制目录》等政策，但是北京的产业地产项经过申请、上会、审批后仍有可能分割销售。216 号文和 217 号文在过往政策的基础上进一步强化了监管。两份被称为「史上最严」的产业政策仍留有后门。区政府审定的企业或专业园、公共服务平台、孵化器运营机构，这四类买受人可以整体收购已建成研发、工业项目。对于项目整体的转让，各区域审核主体也已经明确：

　　216 与 217 号文的出台预示着北京产业地产政策趋严。对于产业地产运营商来说，未来将从销售时代过渡到自持时代。已拿地但未动工的项目必须规划好产业运营，并做好长期持有的心理准备，未来产业地产运营商更多的是比拼融资能力和经营能力，才能始终立于不败之地。

　　自然资源部发布《产业用地实施工作指引( 2019 年版)》，显现三大变化

　　政策概述：2019 年 5 月，自然资源部发布《产业用地实施工作指引( 2019 年版)》，指导地方自然资源主管部门产业用地政策，该《指引》强调了用地主体一视同仁，并对特定行业涉及的土地用途、土地利用计划、土地供应、价格评估、等要点进行了说明。

　　克而瑞点评：2019 版《指引》与 2016 版不同，对土地利用计划、土地使用方式、使用集体建设用地等方面新增和细化了不少内容：

　　与 2016 版《指引》相比，2019 版《指引》在土地利用优先安排上更加细化，有三大变化值得重点关注：

　　土地利用安排：对国家级园区利用外资项目、创业基地&科技孵化器项目的土地指标给予倾斜。明确要求要加大对医疗、养老、教育、文化等领域的土地供给。

　　土地使用方式：明确了长期租赁、先租后让、租让结合三种出让方式的定义，并新增了弹性年期的供应方式，未来土地出让方式将更加灵活。

　　集体建设用地使用情形：加大医疗&养老项目、养老服务设施建设、农家乐、乡村旅游、自驾车旅居车营地等项目的支持，创新孵化项目的支持。集体建设用地的利用形式更加灵活，同时也是贯彻中央乡村振兴战略的体现。

　　产业用地政策指引的发布是确保土地要素供给，推动高质量发展的重要保障，未来地方各省市根据该《指引》发布的政策信号也值得我们进一步关注。

　　6 深圳市发布多项政策，稳产业园区租金，控产业地产化

　　政策概述：2019 年 2 月，深圳市规划和自然资源局发布了《关于公开征求<深圳市工业楼宇及配套设施转让管理办法(征求意见稿)>意见的通告》，提出工业楼宇及配套设施转让监管、进一步严格转让方式、转让范围及转让对象等内容。其中提到的「减少工改工项目可分割销售面积、工业楼宇和配套宿舍须捆绑销售、工改项目实行终身转让限制」等意见一度引发热议。

　　2019 年 5 月，深圳市住建局发布了《关于规范住房租赁市场稳定住房租赁价格的意见(征求意见稿)》，旨在规范住房租赁市场，实现「稳租金、稳预期」的目标，严厉打击承租人违规违约将产业用房用于其他用途的行为。

　　克而瑞点评：深圳一直市面临着土地总量有限、土地外拓难的问题。因此，存量工业项目的升级改造日渐火热。2013 年深圳发布了以《深圳市工业楼宇转让管理办法(试行)》为核心的「 1 + 6 」政策包，垫定了工改大趋势。2014 年城市更新工改类项目仅 35 个，2014 年增至 52 个，2015 年增至 78 个，2016 年增至 119 个。这些项目中不乏假借工改之名，将工业配套宿舍当商务公寓来卖。同时，不断出现二房东横行，园区项目租金飞涨的问题。这与政府利用市场力量进行产业升级的初衷相违背。2016 年- 2018 年，深圳陆续对宽松的工改政策进行收紧。

　　本次政策的发布只是在「工改趋严」大背景下的进一步升级。通过对工业楼宇转让、出租进行精细化管理。《深圳市工业楼宇及配套设施转让管理办法》中的「工业楼宇可分割转让比例限制为 65% 」「独立用地上工业配套宿舍转让原则与项目工业楼宇转让一致」等条例使得原本可售的配套宿舍流动性几乎丧失，「抢工改，卖配套」的时代一去不复返。

　　《关于规范住房租赁市场稳定住房租赁价格的意见》则是希望解决「不定期涨租」、「企业承包后租客被赶」等问题。可以预见，深圳未来土地价值的上升趋势不会改变，严控产业地产化的趋势亦不会变，回归产业，持续发展是未来的大方向。

　　7《关于坚持农业农村优先发展做好「三农」工作的若干意见》着重提及集体土地入市

　　政策概述：2019 年 2 月，中共中央、国务院发布《关于坚持农业农村优先发展做好「三农」工作的若干意见》。《意见》提及「完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。」

　　克而瑞点评：集体土地入市推行最快的地区往往是国有土地供应最紧张的区域。据自然资源部数据，目前已入市的集体土地面积 6% 在中部地区，9% 在西部地区，85% 集中于东部地区。京沪等 13 个城市先后成为首批利用集体建设用地建设租赁房的试点城市。

　　从土地价格来看，集体种地入市价以国有土地基准地价为参考标准，并且还能更低。以上海地区为例，2018 年上海市松江区的集体土地使用权转让试点，其租赁地块楼面价仅为周边住宅用地的 10% 。

　　从使用年限上来看，《土地管理法修正案(草案)》提到集体建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行，到期后由双方自行约定执行，土地使用者可以申请续期并重新签订出让合同。

　　对产业地产运营商而言，以休闲农业、田园养老、乡村旅游为主题的项目或将成为未来的焦点。政策也鼓励农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用农房与宅基地，建设民宿、创意办公、休闲农业、乡村旅游等活动场所。在政策充足的大背景下，以大城市为中心的 2 小时都市圈内的乡村将有较大发展空间，未来值得重点关注。

　　8 中共中央 国务院印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，中小企业扶持再升级

　　政策概述：2019 年 4 月，中共中央国务院印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》;2019 年 5 月，发改委印发《关于做好 2019 年降成本重点工作的通知》

　　克而瑞点评：中小企业是经济发展、分担就业压力的重要力量。随着国内外市场环境的不断变化，我国中小企业一直面临着生产成本上升、融资难、融资贵的问题。《意见》和《通知》的出台除了要求为加大再贴现对中小企业支持，还要求为中小企业减税和降费。

　　在国家层面的基础上，各地方也动作频频，将支持中小企业的政策进行落实：

　　据来看，目前中小企业的扶持政策已有一定成效。2019 年上半年，全国小微企业普惠性政策累计新增减税 1164 亿元。增值税小规模纳税人免税标准由 3 万元升至 10 万元后，小规模纳税人新增 368 万户。小型微利企业优惠标准放宽后，实际享受到企业所得税减免的纳税人达到 415 万户;享受「六税两费」减征政策的纳税人累计达到 2379 万户。上半年减税降费政策初步落地，效果成果已初步显现，预计下半年将使小微企业进一步受益。

　　9 深圳放下身段，下场抢人抢企业，二三线城市要颤抖

　　政策概述：2019 年 3 月，财政部、税务总局联合印发《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》;

　　2019 年 7 月，深圳市印发《深圳前海深港现代服务业合作区促进企业回归办公用房租金补贴办法》。

　　克而瑞点评：2019 年 5 月，在未来论坛深圳技术峰会上深圳市副市长王立新宣布，在境外人才引进政策方面，来粤港澳大湾区工作的短缺人才将享受 15% 的个人所得税减免优惠。深圳针对「人才+企业」政策组合拳针，不仅吸引境内外高端紧缺人才，还有国内外的优质企业，影响最大的应该是靠近大湾区的香港和新加坡。过去，内地个人所得税最高达 45% ，而香港最高个税税率 17% ，新加坡最高个税税率为 22% 。现在深圳对于高端人才的个税差已经抹平，税收不再会阻挡人才流动。同时深圳对企业的补贴力度也非常大，主要是为了降低前海写字楼的空置率，改变企业「只注册不入住」的现状。前海对达到条件的企业最高补贴 2500 万元。

　　另一方面，深圳的「抢人」政策对国内各大城市冲击也是不小。北京、上海、西安、成都也先后出台了人才吸引措施：

　　与其他城市相比，深圳的「抢人」政策补贴力度最大，范围最广。此前各城市重点关注的是「院士」、「诺贝尔奖获得者」、「特聘专家」等特殊人才。此次深圳针对海内外高端人才和紧缺人才实行 15% 所得税优惠，覆盖范围更广。此前个税补贴对象仅针对「港澳台永久性居民」，现在将「取得香港入境计划(优才、专业人士及企业家)的香港居民」和「赴港澳定居的内地居民」也一并纳入补贴范围。

　　未来城市之间的竞争主要表现在高端人才的竞争，本次深圳的人才吸引措施不再局限于有用特定职称职务、学历学位的人才，同时对国际专家、企业家、上市公司高管等金字塔顶端的人才也有很大吸引力，其独到之处，值得其他城市参考和借鉴。

　　10 各地出台 5G 产业培育政策，其中超清视频产业或成 5G 率先商用领域

　　政策概述：2019 年 2 月，工业和信息化部、国家广播电视总局和中央广播电视总台印发《超高清视频产业发展行动计划( 2019 - 2022 年)》;

　　2019 年 5 月，广东省印发《广东省加快 5G 产业发展行动计划 ( 2019 — 2022 年)》;

　　2019 年 6 月，济南市印发《济南市促进 5G 创新发展行动计划( 2019 — 2021 年)》;

　　2019 年 6 月，湖南省印发《湖南省 5G 应用创新发展三年行动计划( 2019 - 2021 年) 》;

　　2019 年 6 月，云南省印发《「数字云南」三年行动计划 ( 2019 - 2021 年)》(征求意见稿);

　　2019 年 7 月，上海市印发《关于加快推进本市 5G 网络建设和应用的实施意见》。

　　克而瑞点评：2019 年 3 月，中国联通联合华为在世界移动通信大会上发布了《 5G + 8K 技术白皮书》。报告指出全世界已有 78 个国家、182 家运营商部署或计划部署 5G ，其重要性不言而喻。超高清视频产业因其市场规模大、潜力足、与 5G 产业匹配性强，将有可能成为 5G 率先应用的商业领域。未来我国将成为全球最大的 4K 超高清市场，产业规模超过 4 万亿。超高清视频产业的健康发展同时还将带动芯片、显示屏、视频制作、存储设备、信息传输等数产业的协同发展。

　　5G + 4K / 8K 也成为各地政府关注的重点，广东省发改委负责人已经表示下半年将重点督办 50 个重大项目，其中重点谋划 5G 产业园。年内建设 5G 基站 2 万个，推进 4K 电视网络应用与产业发展，打造广州超高清视频产业集群。

　　美国的 Verizon 发布了 5G 内容运营策略，通过 5G + YouTube / Apple TV 4K 的模式，成为电视和视频内容的聚集者。全球主流运营商都己经开始商用或部署 5G 网络，超高清视频则是各大运营商主要目标业务。随着网络速率的提升，家庭己经实现 4K 高清化。移动端也将随着 5G 的到来向高清化、超高清化快速演进。未来，5G + 4K / 8K 、5G + VR / AR 等应用场景将伴随着 5G 产业的发展不断涌现。