王兴斌：国民休假制度更需要顶层设计

　　休闲文明是现代社会的标志之一，休闲意识、休闲方式、休闲环境与休闲制度是休闲文明的基础。科学的休闲制度是培育文明休闲意识、建立健康休闲方式、营造良好休闲环境的关键，国民休闲要重在制度建设，研究13亿人口大国国民休假制度的整体设计。

　　一、世界国民休假制度的共同趋势

　　以国家立法建立国民休假制度，是现代经济市场化、工业化和社会城镇化的产物。1935年国际劳工组织确认每天八小时工作制，要求每周实行40小时工作制。1936年6月，法国社会党和共产党为主体的左翼阵线占多数的众议院通过一项法律，规定所有职工只要在一家企业连续工作满一年时间，便可享受15天的带薪假期，首开从法律上确定职工带薪休假权的先河。1938年英国也通过《带薪休假条例》，二战爆发前1100万工人享受了带薪休假权利，占全国劳工的半数以上。上世纪六十年代后，西欧北美绝大多数国家普遍实行了带薪休假制;上世纪七、八十年代后，日本、韩国、新加坡、泰国、印度、巴西和阿根廷等国以及我国的香港、台湾、澳门地区也先后实行了这一制度。

　　在全球经济一体化、信息化的时代，既要保障国民的自主休假权利，并防止扎堆出行造成的交通拥堵、休闲旅游场所紧缺而出现的弊端，又要使社会生活正常、连续运行，保证政府机关、企事业单位的工作与生产不中断。国际社会在总结各国经验的基础上取得了共识。1982年8月墨西哥世界旅游会议《阿卡普尔科文件》提出：“各国的责任不能局限于仅仅承认(国民的)休假权利，而应创造实际的和恰当的条件，让那些享有假日的人更有效地享受”，“应该做出实质性努力错开休假时间”。1985年9月世界旅游组织全体大会通过《旅游权利法案和旅游者守则》，再次要求各国政府“采取措施，特别是通过更好地分配工作和娱乐时间，建立和改善年度带薪休假制度和错开休假日期，以及特别注意青年、老年和残疾人等旅游手段，使每个人都能参加国内和国际旅游” 。可见，带薪休假与错峰休假已成为国际共识与国际惯例。带薪休假与错峰休假两者是相辅相成的。

　　到目前为止，世界各国的国民休假制度都由4个方面组成：

　　• 日常休闲：1日之内8小时工作等社会性时间与睡眠吃饭家务等生物本能时间以外的可自由支配的闲暇时间。

　　• 周末休闲;1周5天工作、周六周日可自由支配的闲暇时间。

　　• 带薪年假：职工每年一定时间的可自由支配的带薪假期。

　　• 法定节日：国家、民族或社会性的纪念日的放假。

　　这4种节假日的组合符合人的生理与心理需求、适应正常健康的生活节奏，同时也符合公共社会的共同需要。国民休假制度必须兼顾国民私权与社会公益两个方面。从国民角度，保障法定休假权益与自主休闲权利;从社会角度，错开国民休假日期，保障企事业单位的正常活动与全社会的有序、连续运行，两者相向而行是国际文明社会的共同。周末双休制、全国法定节日与带薪休假制是符合社会经济发展的科学国民休假制度，也是唯一的制度性选择。

　　二、从“黄金周”式走向带薪休假是必由之路

　　国民休假制度顶层设计应遵循以下基本原则：尊重人权，休假并非恩赐而是权利，把自主休闲权利还给国民;人本为本，休假安排必须人性化、科学化，有利于身心健康;科学理性，国民自主休假与企事业单位正常运转统一，促进社会平稳、持续运行;人文精神，让国家、民族、文化节日从狂热的商业传销中解脱出来，回归其人文诉求。

　　从1999年开始，我国用挪用周末双休日形成一年3天的长假制，被称为“黄金周”。在全国没有全面实行职工带薪年休假制度的情况下，这种安排激醒了国民、主要是城镇居民的休闲意识，扩大了城镇居民的休闲消费需求，丰富了人们的休闲生活;促进了交通、信息、景区、住宿、餐饮、购物、娱乐、安全等服务设施的配套组合和休闲产业的发展;促进旅游等休闲服务行业的服务、协调和管理水平，具有积极作用。但是这种全民休假安排方式具一个不可解决的内在弊端：“黄金周”期间休闲旅游供小于求，“黄金周”后休闲旅游供大于求。长期实行这种方式，不符合国民自主休闲与错峰休假的原则，不利于国民休闲生活质量的提高与可持续发展，不利于旅游文物资源与生态环境的保护与可持续利用，不利于经济社会生活的稳定、连续、有序运转。这种方式是用行政手段制造全年几次旅游消费高潮，实质上是计划经济方式的遗习;“黄金周”式的假日经济是以资源与环境的高消耗、经济与社会的高成本、休闲服产品的高价格、低质量为代价的一种不协调、不平衡、不可持续的增长模式。

　　目前中国处于工业化、城镇化中期，城镇人口仅占人口半数，“黄金周”式的长假已如此不堪重负，设想若干年后基本完成城镇化后，城镇人口超过10亿以上，集中式长假的问题会何等严重。如果不坚定推行带薪休假制度，即使再增加几个“黄金周”，或许可以暂时缓解国庆长假的拥堵度，但不能从根本上解决“黄金周”前后假日休闲与旅游经济供求严重失衡的内生弊端。把国庆长假的拥堵归为取消五一长假是缺乏根据的。2007年前实行三个“黄金周”时，也多次出现“井喷”现象，旅游人数的增长率2002年为36.2%、2006年为19.3%。2008年取消五一长假后，2009、2010、2011、2012、2013年“十一”长假旅游人数的增长率分别为12.4%、18.8%、27.1%、23.3%、15.1%。“十一”长假的游客增长率并不主要取决于“五一”长假的存废，游客增长率的起伏还有其他社会的、自然的因素。

　　认为目前不具备实行带薪休假制度也是值得商榷的。2010年《小康》杂志中国全面小康研究中心发布的《职场人休闲满意度》调查表明，在全国31个省份中，对高中学历以上、实际月收入在3000元及以上的十类职场人士问卷调查表明，已有三成人每年享受带薪休假，在行政机关达到98.2%，国有企业、事业单位和外资企业分别为97%、96.5%和95.4%。《新京报》在2012年中秋、国庆期间网上调查显示，受访者中过去一年内休假6天以上的占25%，休假3～5天的占19%，休假1～2天的占9%，未休假的占44%。北京《法制晚报》2012年10月的一项调查表明，享受11天以上带薪休假的占16%，享受6～10天的占17%，享受1～5天的占38%，没有享受的占29%。这些调查数据都表明，自从2008年国务院颁布《职工带薪年休假条例》以来，虽然进展不尽如人意，但已取得重要进展。中国地域辽阔、人口众多、区域发展不平衡，带薪休假制度当然不可能在全国范围内一步到位，但是不能因此对此不热心、缺信心、无作为。如果用历史的眼光看，法国、英国经过近半个世纪的努力才得以普及，我国在《职工带薪年休假条例》颁布后的五年中就有三、四成的职员就享受了带薪休假权利，是一个不容小看的进步。2003年笔者一直认为，从“黄金周”式休闲向平日休闲与带薪休假相结合的常态休假转变，是休闲经济与旅游品质提升的必由之路(见2003年第4期《旅游学刊》文章《中国度假旅游的必由之路：从黄金周走向带薪休假》)。

　　建立与完善国民休假制度的主要包括：

　　• 法定节日：坚持法定节日的国家、民族、人文与社会的内涵，不要被铺天盖地的商业营销边缘化、庸俗化。大陆是中华共同体的主体，大陆的节日要与港澳台地区相通，与全球华人相融，形成全球华人共同的中华节日体系。

　　• 日常休闲：坚持8小时工作制这条底线，不要搞什么“白+黑”之类的“创新”，职工加点要按《劳动法》付酬。

　　• 周末休闲;坚持周5工作制这条底线，不要搞什么“5+2”之类的“创新”，双休日加班要按《劳动法》加薪。

　　• 带薪年休假：坚持职工年带薪休假制度这条底线，不要用“国情特殊论”容忍违背《劳动法》的行为。通过全社会的努力加大实施力度、加快推广进程，确保《国民旅游休闲纲领》中提出的2020年全国基本实行带薪休假制。

　　三、完善国民休假制度的路径

　　1、率先在一部分地区、企事业单位推行带薪休假制度

　　广东、山东、江苏等省已率先提出落实带薪休假制度，东部地区社会条件已基本成熟;在党政机关和国家事业单位全面推行带薪年休假制度，有些城市规定党政机关及事业单位建立休假台账制度，不休年假的人没有资格参加年终先进的评选。党政机关和国家事业单位实行带薪休假制度关键是领导干部带头执行并与年度考核挂钩。国营、外资和品牌民营企业重点推行带薪休假制度。在民营经济高度发达的浙江，已有一些民营企业把“带薪休假”列入劳动合同上，作为招徕人才、改善企业形象的一种措施。

　　2、细化《带薪休假的实施办法》

　　对各类行业如何实施带薪休假制度必须具体、周详、明确，具有可操作性。对不同行业、工种的合同工、临时工、计时工和弹性工作企业要研究具体的带薪休假办法。目前中小民营企业占城镇就业总人口的大多数，2亿多的农民工与流动就业人员，是实行带薪休假制度的难点。目前十一长假期间的客流拥堵与探亲人流与旅游人流相重叠有关。农民工与流动就业人员主要的休假要求是每年有1到2次的探亲假，强烈要求保留“黄金周”的主要也是这个群体，要切实关注他们的诉求，针对他们的实际状况制订可行的探亲休假实施办法，在时空上疏散与分流他们的探亲访友与其他职工的休闲度假人潮。

　　3、调整职工带薪休假天数

　　目前大陆地区职工工作满1至年不满10年的，年休假5天;已满10年不满20年的，年休假10天;已满20年的，年休假15天，明显偏少。台湾地区职工工作1至3年为7天，工作3至5年为10天，工作5至10年为14天，工作10年以后每年增加1天，最多30天。可参考台湾地区做法，在适当时机增加与工令相匹配的休假天数。

　　4、法律强制与经济激励带薪休假并举

　　推广带薪休假制度的关键是依法采取强制性措施与激励性措施相结合的手段，从法律、制度等层面保护劳动者的休假权益。在《劳动合同法》中应增加关于职工带薪年休假的条款，列为与“五金一险”同样重要的内容，否则该合同视为无效和非法。各类工会组织和行业组织要把执行职工带薪年休假列为工作职责，督促本行业和本企业落实这一制度，维护职工的休假权益。

　　运用经济手段鼓励企事业单位实行全员带薪休假制度。劳动人事与工商部门采取具体措施倡导企事业单位的奖励旅游(对优秀员工)、福利旅游(对低收入群体与老人、残疾人等)，企业可把奖励旅游、福利旅游支出列入其经营成本。

　　企事业单位设立职工(尤其是生活困难的职工)休闲、旅游补贴基金，并计入企业的营业成本。提倡有条件的地方倡导和鼓励开展社会福利休闲、旅游。对向弱势群体提供优惠的休闲、旅游服务的企事业单位进行补贴或—减免营业税。

　　5、增加传统的元宵节、七夕节与重阳节

　　元宵节是中华民族的欢乐节，七夕节是中华民族的爱情节(不要称“情人节”，“情人”这个词已被污染)，重阳节是中华民族的敬老节。香港、澳门地区都把重阳节列为法定节目。把这3个民族传统节日列为法定节日，弘扬民族传统文化，促进四海华人归心。

　　6、实行相对均衡、有序规范的连休假

　　元旦、清明、五一、端午、中秋、重阳等节日如与周六、周日相连，或与周六、周日相重叠，自动形成3天连休;如不与周六、周日相连，则补休1天，不再挪用周末假日调休，以此形成制度。如企事业单位愿意挪假，由他们自定。五一节可调整为每年5月第一周的星期一，与前2天双休日相连接，形成3天小长假。全年形成1月元旦、2月春节与元宵、4月清明、5月五一、6月端午、8月七夕、9月中秋、10月国庆与重阳等长中短连休假，基本覆盖全年，便于民众自主选择合适的休闲、旅游与探亲方式。

　　7、错开大、中、小学校寒暑假时段

　　我国幅员辽阔、气温差异巨大，为了缓解寒暑假出游高潮，可借鉴法国、德国等国家各地区学校错开放假的做法，根据我国南、中、北部地区气候差异的情况，全国大中小学错开开学时间，不在同一时段统一放寒暑假与春游秋游，并与职工带薪休假制度相结合，错开家庭亲子旅游休闲的时间。

　　8、建议设立“国务院国民休闲协调办公室”

　　从2000年起建立的“假日办”对改进假日旅游做了许多工作，并积累了有益的经验，是对国民旅游休闲部际协调合作机制的重要探索。为了全面贯彻《国民旅游休闲纲要》，推进国民休闲、落实带薪休假制度，目前的“假日办”已不适应国民休闲的新形势。建议“假日旅游部际协调办公室”改为“国务院国民休闲协调办公室” ，由一年数次的临时性协调会议改为常年性决策协调，工作重点从协调“黄金周”转向推进国民休闲、推行全员带薪休假制度上，并由一位国务院副总理主持国民休假的决策性、政策性工作。

　　2015年10月中旬“假日办”通过多家网站进行的网民调查表明，7成的网民对挪假式的长假安排不满意，对3天连休假赞成与反对的比例为49：45，对7天连休假赞成与反对的比例为45：51，表明对“黄金周”式集中旅游休闲安排，已经越来越不适应国民休闲日益增长的需求，尤其是不适应提升国民休闲旅游品质的需求。11月底的网络调查结果，赞成春节、国庆双长假的占5成多、占微弱多数，赞成取消国庆7天长假的占3成左右，表明对挪假式的长假方式已失去社会共识。与此同时，要求实行带薪休假制度是最大的共识。尽管目前有部分职工(主要是农民工和城镇流动就业人员)仍需要国庆“黄金周”、甚至希望恢复五一“黄金周”，这是权宜之举，而推广带薪休假、建立国民休假制度乃是长远之策，这是提升国民旅游休闲品质的必然之举，也是推动休闲/旅游经济从数量型向数量质量相结合，从粗放式、规模型向集约与效益并重转型升级的必要之举。

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