赵焕焱：投资特色小镇?先搞清楚PPP模式

　　一、旅游业投资的PPP模式

　　1、西安曲江新区大明宫国家遗址公园开PPP先河

　　2007年，西安曲江新区启动了大明宫国家遗址公园招标工作。曲江新区管委会充分利用“曲江模式”中的金融平台，以PPP模式进行大明宫项目开发建设，项目前期政府部门投资400亿元，主要用于非营利项目的开发建设。针对大明宫国家遗址公园项目，由国家开发银行与工商银行西安市分行等金融机构组建银行投资战略联盟，为大明宫项目周边的改造建设投资100亿元。与香港中国海外发展有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》，投资规模达200亿元，项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。与中国建筑股份有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目工程建设及城市资源运营合作框架议》，协议金额200亿元。与恒大地产集团西安有限公司签订《西安大明宫片区改造幵发项目战略合作意向书》，恒大集团投资100亿元参与大明宫周边的城中村、棚户区改造。大明宫遗址区保护改造办公室与建设银行曲江支行签订29.9亿元的合作协议。大明宫遗址区保护改造办公室与金地集团签订40亿元战略合作协议。

　　2、浙江海盐滨海国际度假区的PPP项目

　　2016年11月4日，浙江省海盐滨海国际度假区的PPP项目签约，海盐县城市开发建设办公室和浙江山水滨海文化旅游投资有限公司共同签署项目协议。该项目是浙江省财政厅公布的86个浙江省第三批政府和社会资本合作PPP推荐项目中的一个，是浙江省最大的文旅类PPP项目。项目总占地面积5986亩，规划主要包含乐园、商业、酒店及养生养老社区四部分业态，核心投资建设内容包含主题公园、文化基础设施等，采用政府与社会资本合作的模式实施运作，合作期限共计20年，其中建设期约为8年。

　　2015年9月28日，浙江省政府与美国六旗集团、北京山水文园集团签署旅游产业发展合作备忘录，开展全方位、多领域、可持续旅游合作，开发建设包括主题公园、度假酒店、会展演艺、体育运动和娱乐设施、休闲养老等旅游产品以及相关配套设施，大力推进浙江旅游产业发展，并将海盐作为重点合作区域，规划建设“浙江山水六旗国际度假区”项目。

　　2016年1月，海盐县举行浙江山水六旗国际度假区PPP项目对接会，推出了首批共4个PPP项目，涉及市政道路、旅游配套两个区域，总投资24.5亿元

　　3、成都武侯区江安河都市休闲旅游街区PPP项目

　　利亚德光电股份有限公司与成都宽窄巷子投资管理有限责任公司(属全资国有企业成都文旅集团下属全资子公司)、重庆中科建设集团有限公司(民营非上市公司)组成磋商联合体，参与了成都市武侯区江安河都市休闲旅游街区PPP项目。项目合作期29年，建设期3年，经营期26年采用DBOT(设计-建设-经营-移 交)+LOT(租赁-经营-移交)的政企PPP合作模式。

　　4、2017年的内蒙古旅游PPP项目

　　2017年1月11日，内蒙古呼伦贝尔市政府以及科尔沁右翼中旗、巴林左旗、扎鲁特旗、扎赉诺尔区以及鄂温克族自治旗政府，分别与北方中郡投资（北京）有限公司签署战略合作协议，通过PPP合作模式，进行生态修复、全域旅游规划以及产业园区开发等一系列合作。呼伦贝尔市将把重点区域绿化、森林小镇及森林旅游景区建设PPP项目和现代林业生态产业园、现代林业转型示范基地项目，通过PPP模式，与社会资本全方位合作。而由中郡运营牵头发起的生态功能区PPP联盟，将共同参与投资。该生态功能区PPP联盟已经吸纳了海通恒信、景域集团、蒙草生态等一批致力于生态功能区投资的企业，旨在用PPP模式推动生态主体功能区县域经济发展，为县域发展提供包含县域经济咨询、投融资服务、产业与项目发展管理在内的一体化协同服务。赤峰市2017年计划投资50亿元，拟建9个旅游PPP项目。其中涉及左旗4个：召庙至祖州祖陵旅游公路项目、契丹迎宾大帐项目、辽上京自驾营地项目、辽契丹游客集散中心项目。

　　5、华侨城集团的PPP项目规划

　　拟以PPP模式联合国开行、中建、中铁、中铁建、中冶等央企，投资1000亿元完善云南文化旅游基础设施和公共服务。

　　华侨城集团还在四川同包括成都金牛区、大邑县、双流区三地政府以及成都文旅集团签署合作协议，拟投资超过千亿元打造天回、安仁、黄龙溪三大旅游名镇，对天回、安仁以及黄龙溪进行资源重整与升级改造。签约的三个项目未来均通过PPP的模式进行开发。其中，位于金牛区文化北城的天回项目整体投资将达到2000亿元，华侨城方面的投资约占三分之一，为600亿元，定位为国际化的丝路文化新城；安仁古镇项目签约双方则为华侨城集团与大邑县政府、成都文旅集团，该项目占地约15平方公里，预计投资100亿元，未来将打造成为以文化博览为个性标签的中国文博小镇；位于双流区的黄龙溪项目也将吸引华侨城的500亿元投资，打造水主题古镇。

　　二、PPP项目发展迅猛

　　截至2016年6月底，全国全部入库的PPP项目9285个，总投资额10.6万亿元，落地率23.8%，执行阶段的项目总投资额1万亿元。截至2016年7月25日，全国各地申报PPP项目1070个，项目计划总投资约2.2万亿元，9月初将公布第三批示范项目清单。财政部2015年开始从地方上报的1000多个项目中，筛选了两批共233个“中央财政示范项目”， 总投资超过8000亿元，示范项目落地率48.4%，落地项目中民营企业、混合所有制企业和外资企业的比率为45%。截至2016年6月底，全国落地项目已经有619个，项目总投资额1万亿元。

　　三、中央到地方出台奖励

　　2015年底，财政部出台的PPP项目奖补政策明确，对中央财政PPP示范项目中的新建项目按照投资额不同给予300万至800万元的项目奖励支持，也对入选国家级PPP示范项目给予几十万至几百万元的奖励。

　　截至2016年8月5日，已经有12个省出台了PPP奖补政策，江苏省PPP单个项目补贴力度最大、最高可达2000万元。

　　四、地区分布现状

　　贵州推出1665个PPP项目占全国18%，山东1011个，新疆784个，四川748个，河南699个，内蒙古677个，江苏227个，浙江219个，广东91个，北京55个，上海1个。

　　湖南推出了三个批次共199个项目，总投资额3109亿元，其中纳入财政部示范项目有12个，前两批82个示范项目签约率达到76.8%，落地率接近50%。

　　五、行业分布现状

　　市政工程类3253个、占35%，交通运输1127个，片区开发552个，生态建设和环保492个，教育484个，保障性安居工程475个。

　　贵州1665个PPP项目中，市政工程527个，交通运输、保障房、水利建设等项目均超百个。

　　六、资本市场的呼应

　　中国PPP基金是我国第一只国家级且规模最大的PPP基金，估计1800亿元的资金量至少可以撬动1.8万亿元社会资金进入PPP领域。

　　PPP模式概念股至2016年8月16日已有63家，加上参与设立PPP基金的上市公司近200家。

　　统计58只PPP概念股中，有30只个股7月份以来跑赢同期大盘，其中葛洲坝、东方园林、美晨科技、腾达建设、龙元建设、碧水源、上海建工、粤水电、苏交科、中信银行等股7月份以来累计涨幅均在20%以上，大幅跑赢同期大盘沪指升幅6.16%。

　　最早涉足PPP项目的上市公司之一碧水源2016年上半年营业收入同比上升122.74%，净利润同比上升76.16%，上半年碧水源参与PPP等的特许经营类项目总额181.5亿元。

　　最早涉足PPP项目的上市公司之一东方园林2016年上半年营收同比上升30.66%，净利润同比上升89%，东方园林上半年中标工程项目涉及资金243.28亿元，已公告中标项目金额192.73亿元。

　　七、PPP模式的由来

　　PPP模式是政府和社会资本合作模式，PPP（Public-Private-Partnership）发源于政府与民营企业为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。

　　20世纪70年代，西方国家逐渐放松对国家垄断经营的基础设施领域的管制，引进民间资本，建立竞争机制。

　　1981年，英法两国首脑宣布英法海峡隧道将由私营部门出资建设经营。

　　1986年，经过公开竞标，英法政府与英国的海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司组成的联合体签署特许权协议，授权建设经营海峡隧道55年。项目最初投资预算为60.23亿英镑，其中10.23亿为股权资金，由英国的海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司各出资79%和21%。由海峡隧道集团和法兰西曼彻公司股东组成的TML（Trans Manche Link）联合体是项目的总承包商，负责施工、安装、测试等。

　　1992年，英国提出以PPP模式开展公共服务民营化。

　　2004年4月，澳大利亚维多利亚州政府在墨尔本展览中心旁边建设会议中心，维多利亚州政府通过招标确定由Plenary Group为首的承包联合体作为社会资本，负责该项目的开发、设计和建设，并且授予Plenary联合体长达25年的特许期。

　　八、我国早期PPP模式

　　我国早期的PPP项目称之为BOT项目，合资的对象最早是港资、外资，例如收费公路政府承诺允许收费年限，然后把项目还给政府。

　　中国交建从2007年开始摸索发展PPP模式，到2010年开始规范发展，2015年底有160余个投资项目，涉及投资合同总额约7500亿元，累计完成投资总额近3000亿元。政府是中国交建的主要投资合作伙伴，80%以上的投资项目采用政府与企业合作的PPP模式，其中，广东1500亿元，江苏850亿元，贵州800亿元，重庆600亿元，云南、海南、湖北各500亿元。此外，中国交建在海外12个国家实施投资项目，正在8个国家推进PPP项目，投资总额近90亿美元。已与59个省、市地方政府签署了72项战略合作协议，其中已与长江经济带上11个省市中的9个开展了投资合作，投资额占比超过50%。

　　九、PPP模式的问题

　　1、管理难度在于项目时间长。信托、基金等资金周期最多5年，PPP项目周期一般20年。

　　2、土地、价格、融资、法律、制度、流程，结合现有的合同法、政府采购法、招投标法等方面的配套政策有待于进一步完善。解决诸如特许经营权的授予方式与现行土地使用权的出让制度的矛盾，资产、经营权转让价格的确定与国有产权转让制度的冲突、政府和社会资本的权责利分配、财政风险和债务管理、用地招拍挂、物有所值评价、社会资本退出、会计税收、信息披露等规范问题。

　　3、有的地方为尽快上项目，通过虚假的政府购买服务形式进行基础设施融资，或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名，行变相融资之实。

　　财政部和发改委2016年5月30日联合发布的《进一步做好政府和社会资本合作有关工作的通知》规定，“要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资”。

　　十、我国PPP立法与时俱进

　　20世纪80年代，我国通过特许经营方式开展PPP实践。特许经营项目包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴等多种方式；项目类型和实施模式形成了BOT、BOOT、BTO、TOT等多种方式。

　　20世纪90年代，我国开始对特许经营活动进行规范，截至目前以特许经营命名的中央和地方的法律制度文件已达到60余件，另有150余件提及和沿用了特许经营概念。这些法规制度，与当前以PPP命名的政策在适用范围、调整对象、基本原则、主要目的和内容高度一致。

　　2000年，英国财政部在年度政策文件中提出8种PPP模式，包括资产出售、市场开拓、企业出售、合伙公司、私人融资方案、合资、合伙投资、政策合作等。

　　2003年，欧盟在PPP指南中，将PPP分为服务合同、运营管理合同、租赁协议、交钥匙采购或BOT(建设-经营-转让)、DBFO(设计-建设-融资-经营)5种形式。

　　21世纪初，联合国国际贸易法委员会（制订PPP政策制度的机构）颁布的私人融资基础设施项目的3个文件，都以特许经营为脉络展开，如特许权授予、特许经营人选择、特许公司成立、特许协议的订立、特许权转让等。

　　21世纪初，国家发展改革委开始PPP立法前期研究工作，多次向全国人大和国务院提出立法建议，最终列入第十二届全国人大常委会五年立法规划，并连续三年列入国务院年度立法计划。

　　2014年，联合国贸法会在2014年的报告中指出，现有文件特别是立法指南总体上能涵盖各主要的公私伙伴关系。

　　2014年，我国成立国家发展改革委作为牵头起草单位，由11个部门参加的立法领导小组。PPP领域的立法准备主要有国家发改委提出的《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》和财政部起草的《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》。分歧包括项目融资的理论上应该要求特许经营权人设立特殊目的公司（SPV），但是设置SPV会加剧项目融资的困难等。

　　2016年12月，国家发改委和证监会共同发布了《国家发展改革委、中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》。