王兴斌：如何认识旅游体制改革

　　"有的认为，成立旅游发展委员会不过就是旅游局换了个牌子，换汤不换药。关于这个问题，我还想再重复一句，我们今天推动旅游综合管理体制改革，就像三十多年前的撤地设市改革，脱草鞋换皮鞋。"

　　2015年全国旅游工作会议报告就谈这个问题，有一个十分形象的说法：“不要有‘小马拉大车’的怨妇心态”。我写过《如何破解“小马拉大车”的“怨妇心态”》一文，并在当年11月15日北京论坛上的发言中提出解决“小马拉大车”的两种思路：是“大马拉车”，还是“众马拉车”?“加强国务院和地方各级党政领导的决策协调，是破解这个难题的关键。旅游主管部门摆正心态，主动与相关部门协调、为相关行业服务，是实现产业融合发展的正道。旅游管理部门扩编、增权，既不符合中央关于行政机构瘦身放权、转变职能的方针，也非加强统筹协调、部门合作的良策。旅游产业无边界、产业融合无止境，旅游主管部门都要去主管，可能吗?全国“一刀切”，普遍推广“旅游发展委员会”，不是旅游管理体制改革的倡导方向”。

　　到2016年底，全国有20个省、直辖市、自治区把旅游局改名为“旅游发展委员会”。这次《报告》以三十多年前的撤地设市改革为例，把旅游局改名为旅游委员会比喻为“脱草鞋换皮鞋”。试想，坐在台下的人，这20个省市区的穿上“皮鞋”当然会沾沾自喜，而还有11个省市仍在穿“草鞋”会作何感想呢?

　　究竟穿“皮鞋”好，还是穿“皮鞋”舒服，要看是否合脚。

　　2016年6月初稿、12月13日发的博客《旅游“局”改“委”符合行政体制改革大方向吗》，全面表述了我的看法，现将该博客摘要如下，作为我对这个《报告》的评论。

　　一、“局”改“委”的过程

　　临近岁末，传来吉林省旅游发展委员会成立的消息。至此全国已有海南、北京、云南、江西、广西、西藏、贵州、湖北、四川、宁夏、河北、黑龙江、山东、辽宁、甘肃、湖南、青海、山西和吉林等20个省(区、市)成立了旅游发展委员会，还有部分省份的旅游发展委员会正在酝酿中。

　　为什么要把“旅游局”改为“旅游委”?去年1月全国旅游工作会议上工作报告说，旅游部门 “不要有‘小马拉大车’的‘怨妇’心态”。从2009年开始海南省率先实行“局”改“委”，但进展较慢，直到2014年只有北京、云南、广西几个省区成立了旅游委。

　　从2015年起国家旅游局新领导多管齐下加快推进各地“局”改“委”：

　　1、立新论、造舆论。 如：“旅游+’代表一种新的经济形态、一种新的生活形态、一种新的社会组织形态、一种新的先进生产力”;“构建‘产业围绕旅游转、产品围绕旅游造、结构围绕旅游调、功能围绕旅游配、民生围绕旅游兴’全域旅游发展格局”。既然旅游业的地位如此之高、格局如此之大，旅游局“小马拉大车”的地位怎能不改变?怎么能不变“怨妇”为“主妇”?

　　2、给荣誉、受表彰。如在全国性的会议上，设了旅游委的副省长享受上主席台胡“荣誉”，没有设的副省长只能坐在台下，让那些不“紧跟”的省领导难堪。对“局”改“委”的地区，作为“旅游综合改革示范区”，在会议、媒体上进行交流、表彰。

　　3、给奖励、多加分。据说，先行成立的省可得到1000万元的奖励(此事是否属实，笔者未找到“红头文件”);在各种评定、考核活动中，成立旅游委的可以加分，如《国家全域旅游示范区》创建的验收标准中，“建立旅游领导协调机制，设立旅游委或类似综合协调管理机构等改革”可得30分。

　　“局”改“委”之后，有哪些变化?

　　1、多数省的旅游局早已从政府的直属机构升格为政府的组成单位，旅游委主任由省人大任命而不是由省长任命。少数没有升格的在“局”改“委”的同时实行了升格。

　　2、其他行政部门副职负责人兼任旅委会成员、甚至挂“副主任”的衔。

　　3、大多数省的旅委会增设机构、扩大编制。有的增设了“大型活动处”、“文化会展处”、“运行监测处”、“信息与公共服务处”;有的把市场处一分为二，设“国际和港澳台市场处”和“国内游游处”，有的产业处一分为二，设“产业发展一处”、“产业发展二处”;多数省新设了“综合协调处”或“产业协调处”;有的把产业发展处分为“旅游规划处”、“产业开发处”，把“规划”职能与“开发”职能相分开。与此相应，增加了机关编制与职务编制，有的省区机关行政编制增加了59名。

　　4、增加政府对旅游发展(专项)基金的份额，如有的市一年达5亿元，有的省每年增加1亿元，据说到2017年达到7亿元。可谓“财大气粗”。

　　二、“局”改“委”在行政职能上没有实质性变化

　　对于以上变化，笔者的看法是：

　　1、旅游局由政府直属机构升为政府组成单位，与“局”改“委”没有必然联系，“局”也可以升格。升不升格与部门职权没有实质变化，仍然是“厅局”级。只是由“局长”改称“主任”而已。就如大学里的系主任改好“院长”一样。

　　2、对部门之间的沟通与合作有一定积极作用，但不能从根本上解决部门协作问题。一是兼职委员各有其本职工作，不可能经常参与旅委的活动;二是副职负责人没有决策权，仍要把问题带回原单位经正职负责人的同意后才能定夺;三是与旅游合作的重要部门有几十个，到旅委兼职的只是少数几个部门，可协调的部门仍然有限。有一种看法：“以旅游委及其办公室的名义，很容易将各部门的意见统一起来，由旅游业由单一部门推动向部门综合联动的转变奠定了坚实的体制基础”。如果说“通气”还可以，说“统一”就一厢情愿了。

　　3、对新设的机构，有五种情况：一是基本合理，如 “信息与公共服务处”;二是可设可不设，如“综合协调处”、“区域协调处”、或“产业协调处”，这个职能以前由“办公室”或个“综合处”兼，现在单列出来可加强协调工作;三是基本没有必要，如把市场处或产业处一分为二;四是不必要，如另设“大型活动处”;五是不合理，如把“规划”与“开发”分开很不合理。上述几种情况都与“局”改“委”没有必然联系，不改“委”也照样可以根据本省省情增、减或分、合某些处室。

　　4、国家旅游局对成立了旅委会的省区市给资金“奖励”、政策“优惠”是一种地域歧视，是对其他设有设委的省市区的不公正，甚至是一种财政胁迫。至于各省市区对增加政府对旅游发展(专项)基金，有的地方增加了旅游领导(协调)机构的成员单位，有的调整内部机构，则与“局”改“委”没有必然联系。不改牌子同样可以调整。

　　纵观已有十多个省旅委的组成与机构变化，一个共同的趋势是：在扩权、扩编、扩财上下力气，没有在转变职能、精兵减政、革新行政方式上下功夫;试图通过扩权、扩编、扩财来强化以旅委为中心的部门协调、产业融合的体制机制。大多数省的旅委在机构设置中细化旅游资源、产品、开发的项目和活动的管控机构，导致省级旅游主管部门对旅游产品的开发管理具体到项目和活动上，容易导致干预市场层面的企业运作。用“局”改“委”的名义扩编增人，不符合精简机构的原则。有些政府职能应该政、事分离，向转旅游协会转移，而不是相反。有的甚至用“挂职锻炼”的名义向下级主管部门借调公务员，更是一种变相的扩编行为。

　　其实，旅游局要统筹协调旅游业发展并非今日的新发现。早在2008年国务院机构改革方案中,就确定国家旅游局的职能的第一条第一句就是“统筹协调旅游业发展”。按照国务院目前的机构设置，众多部门的职能与旅游业发展直接或者间接相关。其一,旅游资源方面的管理,涉及民委、环保、城乡建设、水利、农业、文化、体育、林业、宗教、海洋、中医药管理等部门;其二,游客流动方面的管理,涉及外交、公安、边防、港澳、对台等部门;其三,旅游产业运行方面的管理,涉及工商、质检、税务、安监、统计等部门;其四,旅游产业促进方面的管理,涉及发展改革、财政、国土、民政、人力资源与社会保障、商务、标准委、教育、卫生、科技、工业和信息化、交通运输、人民银行、国资、证监、银监、保监等气象等部门。显然，旅游主管部门只能与这些部门协商，而不可能去“统一”这些部门。而能协调这些部门的只能是国务院及省市区的主管领导及其主持的协调机构，而不是“旅委会”。

　　三、解决“小马拉大车”有两种思路

　　解决“小马拉大车”有两种思路：一是把“小马”变成“大马”，旅游局扩权、扩编、扩财，成为旅游业的“发改委”、甚至是第二“发改委”;二是在“车把式”的统筹下，变“一马”拉车为“众马拉车”，旅游局当好“带头马”。笔者以为，这是实现综合性产业综合管部的可行之道。

　　就全国而言，把旅游局升格为“部”、“委”、“发改委”的思路断不可行。就地方而言，按照本地社会经济结构、旅游产业定位和旅游资源产品特点等，因地制宜设置区域旅游综合协调机构和旅游主管机构，而不宜千遍一律地推广“旅游委”及“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”。如果只有极少数以旅游业为主导产业的地区设置这些机构，就没有可复制、可普遍推广的“示范”性。

　　依笔者观点，加强国务院和地方各级党政领导的决策协调，是破解综合产业综合协调难题的关键。旅游管理部门扩编、增权，既不符合中央关于行政机构瘦身放权、转变职能的方针，也非加强统筹协调、部门合作的良策。旅游主管部门应摆正心态，主动与相关部门协调、为相关行业服务，才能实现部门合作、推进产业融合。旅游产业无边界、产业融合无止境、产业协调无尽头，旅游主管部门可以去引导，不可能都去主导。

　　笔者认为，变“一马拉车”为“众马拉车”，可行之路是：

　　在国家层面加强顶层统筹，制定国务院旅游工作部际联席会议工作规则，使顶层协调制度化;旅游部门主动与相关部门协调，凡是与相关部门有关之事，事前通气、事中联络、事后通报，使部门协调常态化、制度化、权威化。

　　各地都已建立由地方主要领导负责的旅游决策协调机构，虽不是常设机构，但仍然发挥了对地区旅游业统筹协调的作用，应该坚持和完善这种协调形式，做到既不增加机构编制又实行统筹协调，既尊重各部门的管辖职权和专长，又催生各部门发展旅游的内在动力，实现“旅游+”与“+旅游”的双赢。

　　各地情况千差万别，尤其是县级旅游千姿百态，应鼓励各地自主探索旅游体制机制，不宜“一刀切”，到处推广“旅游发展委员会”。为了应付上级主管部门的评定验收，挂个“旅游发展委员会”的牌子，只能是“换汤不换药，换牌子不换体制，换机构不换机制，换人不换理念”。叫什么名称、设哪些机构、与哪些部门合併、用什么方式协调，以及设不设“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”等等，让各地自主探索、自行决择。不要以“示范区”之名要求下面改。

　　四、国际借鉴与中国探索

　　旅游行政管理体制如何适应旅游业综合性、跨界性的特点，是一个世界性的课题，各国都在探索。纵观世界各国，大致有两个方面。

　　一是重视顶层安排，在中央政府(内阁)中设置更高层级的由多部门组成的旅游统筹协调机构，如日本的内阁观光政策审议会，韩国的政府旅游政策审议委员会，泰国总理府下设的旅游发展委员会，马来西亚由一位副总理主持的旅游委员会，美国的全国旅游政策委员会，德国联邦议会经济委员会下设的旅游委员会，巴西的国家旅游委员会，墨西哥的部际旅游执行委员会等，大多由一名副总理级的官员出面决策、协调各部门工作。

　　二是因国制宜设立旅游行政管理机构，从旅游行政部门的构成上促进部门合作、产业联动。在据笔者搜索，在全球191个国家与地区中，旅游与工商部门结合的有58个(大多在欧洲、北美洲和大洋洲)，单设旅游行政机构的有56个(大多在亚洲、非洲和拉丁美洲)，旅游与文化部门结合的有44个(大多在亚洲、非洲和欧洲)，旅游与交通部门结合的有15个(大多为太平洋岛国)，旅游与环保部门结合的有17个(大多在非洲)，旅游设在外交部门内的有1个(瑞典)。各国旅游管理体制的形成、变迁是由多种因素的决定的：自然环境、地理区位、资源特点、人文传承、国家政体、经济结构和发展模式等，既取决于国情，又取决于国家高层对旅游业的认知程度。(《各国旅游管理体制评述》，《旅游忧思录》上卷81-104页)。

　　我国的高层旅游综合协调机构历经多次变迁，先后有中央旅游工作领导小组(1978年)，国务院旅游协调领导小组(1986年)，国务院假日旅游部际协调会议(1999年)，国务院旅游工作部际联席会议(2014年)。2010年7月国务院办公厅发布《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》，把发展旅游业的17个方面、79项工作，分解到党中央、国务院50个部门，是部际旅游协调的一种新方式。

　　从2009年以来，国家旅游局先后与文化部、文物局、农业部、林业局、气象局、扶贫办、中央外宣办、国务院新闻办等部门，以及中国农业银行、国家开发银行、中国银行、中国银联、中国邮政集团公司等央企签署了合作协议，或由多部门联合发布文件(如规范寺庙燃香、整治景区门票价格等)、成立专项工作组织协调机构也是部门合作的方式之一。农业部、国家林业局、水利局等也设置有主管旅游的相关机构。

　　笔者建议各级旅游行政部门可增设产业协调司(处、科)，或在现有的司(处、科)中增加产业协调职能，充分发挥旅游部门在市场推广、经营服务上的长处，与相关管理部门的专长相结合，共同开展工作。2011年，农业部和国家旅游局联合组织召开全国休闲农业与乡村旅游经验交流会，同年国家旅游局与国家林业局首次共同召开了全国森林旅游工作会议，举办全国森林旅游博览会，启动了联合编制全国森林旅游发展规划的工作，都是部际合作的有益探索。

　　部门合作、产业联动、业态融合是旅游业发展的永恒主题。旅游产业的综合性、依托性的特点，决定了无论是旅游资源与产品的开发，或是旅游目的地的建设完善，还是旅游服务的经营运行，一时一刻也离不开相关行业、部门的共同参与。在某种意义上，旅游业并不是一个独立存在的产业，而是一、二、三产业和相关部门共同组成的综合体。开发与各部门相关的特种或专项旅游产品，应同时遵循相关行业的发展规律与旅游发展的规律，这方面旅游部门与相关部门彼此各有所长，也各有所短。旅游部门的长处是了解旅游市场的动态需求、旅游服务的规律特点和旅游营销推广，但在生物生态、海洋地质、农林牧漁、工商科技、文教体育、健康医疗等方面则是相关部门的专长。部门合作取长补短、互相学习、优势互补、共同提高。

　　旅游部门 “不要有‘小马拉大车’的怨妇心态”(今年1月南昌全国旅游工作会议报告)，要摒弃大包大揽、越界操作的工作方式。旅游部门与相关部门要相互充分尊重各自的职权与特长，各类旅游新业态、新产品应由相关主管部门筹划、旅游部门协助配合，产业联动、业态融合的路子才会越走越坚实、越来越宽广。台湾休闲农业由农业委员会主管、森林游乐区由林务局主管、国家公园由营建署主管，观光局在旅游业务方面负有“辅导”职责、又不越俎代庖，这种方式值得借鉴。

　　在国家层面加强顶层统筹，制定国务院旅游工作部际联席会议工作规则，使顶层协调制度化;旅游部门主动协调，凡是与相关部门有关之事，事前通气、事中联络、事后通报，使部门协调常态化、制度化、权威化。

　　各地都已建立由地方主要领导负责的旅游决策协调机构，虽不是常设机构，但仍然发挥了对地区旅游业统筹协调的作用，应该坚持和完善这种组织形式，做到既不增加机构编制又实行统筹协调。

　　各地情况千差万别，地方尤其是县市旅游管理的体制，应倡导由各地自主探索，不宜“一刀切”，普遍推广“旅游发展委员会”。浙江许多县市建立风景旅游局，陝西省不少县市建立文化(文物)旅游局，有些地方建立文体旅游局、森林旅游局等都是因地制宜推进旅游与相关行业协调发展的一种管理方式。

　　对于行政体制改革，国务院反复强调“‘放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉”。“现代政府的职能，应该是把该管的管好，把该服务的服务好，其他都交给市场”。放权于市场、放权于协会商会、放权于地方、放权于企业，放权瘦身向大市场、小政府推进，是全国行政体制改革的大方向、大潮流。旅游系统的改革尤其应该如此。违背这个方向、潮流的，总有一天还会改回来。

　　这里，笔者提一个问题请旅游界同行共同思考：

　　《十三五旅游业发展规划》在“推进旅游综合管理体制改革”中提出，“鼓励各地成立由地方政府牵头的旅游业发展领导协调机构。推动旅游综合管理体制改革，增强旅游部门综合协调和行业统筹能力。加强旅游执法队伍和市场监管、司法仲裁等机构建设”。

　　这段话有三层意思：

　　1、“鼓励各地成立由地方政府牵头的旅游业发展领导协调机构”，如省、市、县旅游领导小组等。这是本人一贯的主张。

　　2、“增强旅游部门综合协调和行业统筹能力”，没有写“旅游局”一定要改为“旅游委”，值得琢磨。是不是国务院对国家旅游局力推的“旅游局”改为“旅游委”没有深入研究?“增强旅游部门综合协调和行业统筹能力”是不是只有“局”改为“委”才能做到?“旅游局”难道不行吗?

　　3、“加强旅游执法队伍和市场监管、司法仲裁等机构建设”，并没有说要推广“旅游警察”、“旅游法庭”、“旅游工商局”。

　　五、中国旅游管理体制改革的三种设想

　　2008年本人向国家旅游局提供了一份调研报告《各国旅游管理体制评述》，全文24000字，摘要刊登于国家旅游局政策法规司主办的2008年第3期《旅游调研》，全文收录在《旅游忧思录》上卷81-104页，部分内容摘录如下。

　　世界各国从来没有一个统一的旅游行政管理模式，也没有一成不变的管理模式。旅游行政管理模式的多样性主要受以下五个因素的影响：旅游服务业的经贸性、旅游产业的重要性、旅游吸引物的特殊性、客源市场的跨国性、国家政体的多样性。

　　各国旅游管理体制的形成、变迁是多种因素的综合：自然环境、历史沿革、人文传承、国家政体、经济结构和发展模式等。一句话，取决于国情，取决于政府高层对旅游业的认可程度。

　　各国旅游管理体制演进走势：

　　各国旅游管理体制既保持相对的稳定性，又随着社会环境的变化和旅游产业的发展，适时进行调整改组。例如，……各国旅游管理体制不断变更的过程，实质上是不断探索旅游业如何与相关产业相协调，寻求最适合本国国情的发展模式。

　　随着现代旅游业的普遍、深入发展，市场经济的发育与成熟，法治体系的完备与规范，旅游管理体制呈现出若干共同或相似的趋势：政府部际协调决策、行政机构主管、行业组织协调自律、专业机构宣传推广的旅游管理体制与运行机制。

　　1.协调决策、部际合作

　　2.宏观控管、政企分离

　　3.政事分工、行业自立

　　4.公私合作、专业促销

　　5.中央与地方适度分权

　　中国(大陆)旅游管理体制与运行机制改革的三种设想：

　　1.保留国家旅游局建置，职能范围和内部机构设置作重大调整。

　　2.与文化部合并，建立“文化与旅游部”，对外保留国家旅游局名称。

　　3.国家旅游局并入商务部，对外保留国家旅游局名称。

　　上述三种方案各有利弊，最终采取哪种方式取决于“十八大”后国家行政体制改革的总体思路。如以“大部制”为主要取向，则与文化部门结合的可能性最大;如便于服务贸易的归类管理，则并入商务部为宜，下设国家旅游局，其主要职能是市场监管与对外宣传推广。

　　无论国家旅游行政机构如何设置，各级旅游局本身都必须按照“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”的方向，在职能范围、机构设置和运行机制上必须进行调整与改革，如加强统筹国民休闲的职能，从旅游管理向国民休闲管理拓展，进一步实现政事分开、政企分开，行业管理的职能向行业组织转移，构建政企合作的宣传推广专业机构，理顺局省关系，扩大地方旅游机构对辖区旅游企业、景区的管理范围。

　　今后5年至10年内旅游体制改革的大戏将如何演下去，且行且看吧!