戴斌：从改革开放前沿到经济社会发展中心

　　近日，中国旅游研究院院长戴斌应邀为《中国旅游报》大讲坛专栏撰写文章“中国旅游业40年：从改革开放前沿到经济社会发展中心”，并就中国旅游业40年发展历程接受了专访，文章刊登于《中国旅游报》2017年8月21日第四版。全文如下：

　　1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放伟大时代，也启动了国家市场化取向的现代旅游业发展进程。40年来，从外交事业的延伸与补充，到成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，旅游业已全面融入国家战略体系。在大众旅游、全域旅游和“三步走”战略指导下，中国正在从世界旅游大国向世界旅游强国迈进。

　　40年来，中国旅游业完成了从入境市场一枝独秀，到国内、入境、出境旅游市场协调发展的历程，在世界旅游业的话语权和影响力越来越大。受政策利好和市场需求的双重推动，以旅游企业为代表的市场主体经历了萌芽、改革、创新的递进式发展，形成大集团主导、中小企业分散布局和新兴业态不断涌现的全新局面。政府的行业监管日渐转向微观监管与产业促进并重，《中华人民共和国旅游法》（以下简称旅游法）的实施标志着我国旅游业形成了依法治旅、依法兴旅、依法强旅的新局面。党的十八大以来，在习近平总书记治国理政理念和旅游思想指引下，旅游业紧紧围绕“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为指导，深入贯彻新时期旅游发展的“515战略”，以全域旅游为抓手，有为政府与有效市场相协调，务实推进旅游业的改革创新发展，迈向旅游强国建设的新征程。

　　政府主导、市场拉动与主体发育

　　1979—1999

　　1979年，改革开放的总设计师邓小平多次谈及旅游业的重要性，并指出“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”，从此拉开了新时期中国旅游业市场化发展的帷幕，开创了当代旅游业发展的新格局。由于在发展之初被赋予赚取外汇和扩大国家影响力的任务，中国旅游业走出了一条先入境、后国内、再出境的特色发展道路，与西方发达国家以国民旅游作为发展起点形成显著差异。

　　改革开放之初，由外事接待转轨而来的旅游业，承载着为国创汇的历史使命，依托对外开放之红利，凭借丰富多彩的自然资源和文化资源，吸引海外客源，赚取外汇以支撑国内建设。国内旅游仅有小规模的差旅和公务活动，更不存在严格意义上的出境旅游，基本上是入境旅游一枝独秀。相对于快速发展的入境市场和海外客源强劲的消费能力，国内落后的接待条件成为制约发展的短板，突出表现为饭店短缺、交通紧张、厕所落后等基础设施供给不足。

　　1981年国务院《关于加强旅游工作的决定》指出，“目前旅游接待条件较差，这个矛盾要逐步解决”。在国内资金短缺的矛盾下，旅游成为我国最早引进外资的行业，成为对外开放的前沿。20世纪80年代，旅游业共约利用外商直接投资50亿美元，先后在全国各热点旅游城市和经济发达地区建立了一批新型旅游饭店，逐步缓解了住宿接待设施紧张的瓶颈状态。在政府主导的基础设施建设中，以旅行社和饭店为代表的产业主体发展壮大，市场化取向的运营模式逐渐成型。

　　改革开放初期，如火如荼的入境旅游并未渗透到国内居民的日常生活，政府对国内旅游采取了“不提倡、不宣传、不反对”的政策。进入20世纪80年代中后期，国家开始认识到旅游业对扩大消费和拉动经济增长的重要性，为满足入境市场需求而快速建设起来的基础设施也具备了服务国内客源的能力。更重要的是，国内居民的旅游需求从无到有、从小到大地发展起来了。在此背景下，1985年，国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，提出“要从只抓国际旅游转为国际、国内一起抓”。在《全国旅游事业发展规划（1986—2000）》中，首次把“旅游业作为国家重点支持发展的一项事业”列入国民经济发展计划。1986年国务院旅游协调小组的成立，标志着我国旅游业进入了新的发展阶段。国内旅游在经历了初期的市场培育后，伴随着国民经济的整体发展而不断增长。1992年小平同志南巡讲话进一步解放了思想，加速了国内旅游市场的发展。1993年，国务院办公厅转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》，对国内旅游工作提出“搞活市场、正确领导、加强管理、提高质量”的指导方针，拉开了国内旅游发展的帷幕。

　　在国民经济持续发展和国民收入不断提升的背景下，国民旅游需求持续释放。为克服1993年下半年经济过热引起的通货膨胀以及应对1997年亚洲金融风暴的影响，客观上也需要发展国内旅游以扩大内需。在内外因素共同作用下，国内旅游发展受到高度重视，出现了更多激发国内旅游需求的政策供给。1995年我国开始实行双休日制度，1999年开始实施黄金周政策，国内旅游在假日期间出现“井喷”。强劲的内生需求与入境旅游，构成了中国旅游业发展的两个基础支撑。

　　20世纪80年代中后期，国内市场发展起来了，产业体系的培育开始成为旅游工作的重点。1985年，国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，提出“从以国家投资为主建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上；从主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举。”这一指导方针的出台，促进了各类资本向旅游业的聚集，标志着中国旅游业进入全面构建旅游产业体系的新阶段。在此过程中，旅游标准化工作发挥了重大作用。1987年，我国颁布《旅游涉外饭店星级的划分与评定》标准，标志着旅游业标准化工作的开始。1995年成立全国旅游标准化技术委员会，带动了整个服务业标准化的建设，促进了产业整体水平的提升。中国旅游产业体系的培育完成了从计划到市场、从封闭到开放的渐变过程。

　　纵观改革开放前20年，在经济发展水平较低、基础设施不完善、市场经济发育水平不高的特殊国情下，旅游业依靠政府主导型的发展战略，取得了前所未有的成就。政府管理也完成了从最初集中解决供给、满足入境市场，逐步转向拉动内需、撬动国内市场、培育市场主体的职能转变。

　　政府引导、大众旅游与产业重构

　　1999—2012

　　20世纪末期，国民旅游需求的有效释放，重构了旅游市场发展格局，使旅游业进入了新的历史时期。2001年中国加入世界贸易组织（WTO）后，旅游业遇到了更为复杂的国际国内环境，也迎来了全新的历史发展机遇。政府通过不断推升旅游业的战略地位，以及更丰富立体的政策供给，有力保障了旅游业的强劲发展，积极发挥了旅游业的外交功能，提升了中国旅游业的国际地位。

　　2001年，国务院《关于进一步加快旅游业发展的通知》指出，“树立大旅游观念，充分调动各方面的积极性，进一步发挥旅游业作为国民经济新的增长点的作用。”2006年，《中国旅游业发展“十一五”规划纲要》明确提出，要把旅游业培育成为国民经济的重要产业。2009年12月，《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确提出要“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，标志着旅游业正式进入国家战略体系。

　　2003年，内地与香港、澳门特区政府分别签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》，为香港和澳门旅游市场注入巨大活力。2008年开放了内地居民赴台团队游，并于2011年开放了赴台个人游，旅游在对台工作中发挥了不可替代的促进作用。作为对外交流的窗口与桥梁，旅游业本身就具有积极活跃的外交功能。随着出入境市场的迅猛发展，按照国家总体外交部署，国家旅游局积极开展与国际旅游组织、外国政府的交流与合作，进一步完善双边和多边合作机制，使中国旅游业的国际地位明显提升。

　　2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确提出“坚持以国内旅游为重点、积极发展入境旅游、有序发展出境旅游”的市场战略，强调了以国内市场为基础。至此，我国旅游业从入境旅游起步，到强调以国内旅游为重点，成为一个具有历史性意义的转变，并最终形成了入境旅游势头不减、出境旅游强势发展及国内旅游成为绝对主角的三大旅游市场协调发展的新局面。在此期间，国内旅游需求得到有效释放，国民年出游频次几乎以每5年增加一次的速度攀升，距离旅游发达国家的门槛日益缩小。2000年后，伴随着国民旅游消费需求的升级与延伸，以及世界各国出台吸引中国游客的优惠政策，中国公民出境旅游市场进入持续增长阶段，连续15年保持两位数以上的增长速度。2009年，国家旅游局审时度势地提出了“大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序开展出境旅游”的指导战略，更是顺势激发了出境旅游的市场潜力。到“十一五”末期，我国已成为世界第三大入境旅游接待国和第四大出境旅游消费国，并形成了全球最大的国内旅游市场，旅游业进入大众化、产业化发展的新阶段。

　　为了保障大众旅游权利，规范完善旅游市场环境，2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》指出“要抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法律，不断完善相关法律法规。”不久，全国人大正式启动立法程序，2013年，旅游法开始施行，意味着国民旅游权利被写入法律并得到充分保障，旅游市场秩序进一步规范，也标志着中国旅游业进入了全面依法兴旅、依法治旅、依法强旅的新阶段。

　　顺应大众旅游时代日趋多元的需求，旅游市场主体进入了政府引导、资本驱动的充分发育期，产业体系的培育完成了从单一到综合的发展过程，主要表现为国有旅游企业的改革、重组和民营旅游企业的市场化成长。以国中青为代表的传统旅行社经历了行政主导发展模式后，通过改制、重组、并购、上市和证券化等方式，适应了社会主义市场经济和旅游产业发展的现实要求。以首旅、锦江、岭南为代表的综合性旅游集团，以大连海昌、广州长隆、中青旅乌镇等以景区观光资源为依托的资源型企业，以携程、艺龙、同程、去哪儿等为代表的互联网旅游服务商，以7天、如家、汉庭为代表的旅游住宿类企业，以宋城为代表的旅游演艺企业等一批民营企业的发育壮大，带动了旅游业态的创新发展。民营资本的大量进入还形成了中信、万达等新型产业投资主体。随着企业规模的扩大，经营能力的提升，部分有实力的旅游企业陆续上市，市场主体进入产融结合的新阶段。随着市场主体的丰富完善，旅游行业管理的重点也从旅行社和饭店，转向大旅游、大市场、大产业，一系列行业性管理规章和办法，推动了旅游管理向纵深发展。

　　总体来看，中国旅游业跨入新世纪后，政府引导的发展模式更加强调政府的宏观调控作用而非直接干预，旅游市场主体发育壮大，对产业多元化格局的型塑能力日益增强，社会影响不断扩大。

　　“515战略”、全域旅游与旅游强国“三步走”

　　十八大以来

　　党的十八大以来，我国经济发展进入了以增速换档、方式转变、结构调整、动力转换为主要特征的新常态时期，对旅游业发展提出了新的挑战，也为旅游业的调整、优化、转型、升级提供了发展契机。

　　自2009年被确立为国民经济的战略性支柱产业以来，旅游业现已成为人民群众生活水平提高的重要指标、国内消费升级的重要组成部分、服务业的龙头和幸福产业之首，成为世界旅游大国的重要支撑，成为全面深化改革的重要抓手和新常态下经济社会增长的重要引擎。2016年，国务院将《“十三五”旅游业发展规划》纳入国家“十三五”重点专项规划，在历史上尚属首次，充分体现了党中央、国务院对旅游业发展的高度重视，也标志着旅游业全面融入国家战略体系，成为经济社会发展的中心。

　　面对经济新常态的挑战，国家旅游局在深刻领会习近平总书记治国理政理念和关于旅游业发展的指示精神下，抓住全面建设小康社会的关键期与旅游业发展改革的深化期，充分结合大众旅游发展新阶段的特点，因势利导提出了“515战略”，围绕“文明、有序、安全、便利、富民强国”五大目标，从旅游市场秩序、文明旅游环境、旅游安全保障、旅游公共服务体系、旅游产业促进、旅游消费转型升级、区域旅游一体化、旅游对外开放、旅游体制改革、旅游信息化等10个方面，提出了10大行动和52项具体举措，指明了旅游业未来的发展方向和根本路径，成为新时期旅游业发展的顶层设计。

　　“515战略”实施以来，旅游业整体保持了平稳、健康、有序的发展态势。入境市场走出金融危机后的萧条期，正从全面恢复转向持续增长的新阶段；国内市场始终保持着10%以上的年增长率；出境市场在经历了15年的高速增长后，回归理性增长区间并保持平稳发展。在出游人次等总量指标突破的同时，旅游消费开始趋于分层、升级和多元化，标志着大众旅游正在从初级向中高级阶段快速演变，消费主体对旅游功能的需求从传统的观光转向深度的体验，旅游消费被赋予了更多精神层面的感受，出行方式也从原来标准化的跟团游向自助游和个性化定制游转变。

　　在“旅游+”战略的推动下，旅游业不断敞开边界，与一二三产业融合并擦出业态创新的火花。国家密集出台了一系列涉旅政策，在旅游+农业、工业、交通、体育、卫生、健康、科技、航空等15个领域形成系列新兴业态，以“旅游+”为核心的产业体系已经成形。互联网、大数据、人工智能推动的新需求和新业态正在加速旅游产业边界模糊、消解和重构的进程。为了促进旅游业全区域、全要素、全产业链发展，我国旅游业的发展理念和发展模式也发生了根本性的变革。

　　2016年，全国旅游工作会议提出将全域旅游作为新时期的旅游发展战略。全域旅游的创新理念，开启了波澜壮阔的泛旅游业供应链与市场主体间的重构历程，扩大了旅游产业供给，推动了旅游产业体系的升级转型，不断增强旅游业的吸金能力，并放大旅游业的综合效应。

　　党的十八大以来，中国旅游投资进入黄金时代，增长势头强劲，市场主体进一步壮大。2016年，中国旅游业20强集团总营收首次超过万亿元，20强集团俱乐部的入门资格也首次突破100亿元。资本推动的兼并重组、互联网推动的线上线下整合，成为旅游集团规模持续快速增长的两大动因。大型旅游企业集团为代表的并购与重组，占据旅游投资市场的大半江山，在产融结合的助力下，携程、中国旅游、海航旅业等大集团的交易额（收入额）均超过千亿元，且呈现明显的泛旅化发展趋势。

　　在旅游集团做大做强的同时，旅游业开始成为大众创业、万众创新最为活跃的领域。在金融资本、产业基金和其他社会资本的共同参与下，一批适应大众旅游和全域旅游发展需求、高举开放和共享旗帜、更具生机和活力的市场主体涌现出来。其中，既有迪士尼、环球影城等大型重资产项目，也有途家、摩拜等轻资产运营的独角兽企业。这些企业遵循商业逻辑，依据市场规律，与新常态下提高存量资产利用效率的时代要求相契合，已然成为旅游产业发展的新动能。

　　改革开放40年以来，中国旅游业经历了翻天覆地的变化，从改革开放前沿逐步走向经济社会发展中心，在环境优化、市场发展、产业培育方面都取得了世界瞩目的成就。2016年，旅游业对我国国民经济贡献达11%，对社会就业综合贡献超过10.26%，旅游业的发展已使超过10%的国内贫困人口脱贫。在旅游业综合效应不断放大的今天，旅游业正沿着《“十三五”旅游业发展规划》提出的从增量粗放型旅游大国向存量集约型大国转变，走向旅游可持续发展之路。2017年年初，国家旅游局在中国旅游业发展的新方位下，提出了“三步走”战略，提出分三个时期推进我国到2040年建成高度集约型世界旅游强国，与新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的目标相辅相成，充分展现了旅游业的国家战略担当，为中国旅游业的发展规划出新格局和新蓝图。

　　记者：回顾改革开放40年中国旅游业的发展，可以比较清晰地看出哪些脉络或特点？

　　戴斌：在这篇文章中，实际上我讲了三条线40年的发展，也就是行政主体、市场主体和消费主体。

　　首先看行政主体。从40年的发展经验来看，一个发展中的大国搞旅游，始终离不开政府主导，这是一条非常重要的经验。尤其是在以入境旅游为主的时期，我国整体旅游接待环境不健全，是典型的“穷人请客”，解决的办法是集中精力把客人来了后会游览的核心景点做好。在这种情况下，离开政府的资源调配是不行的。虽然后来可能基本条件好了，从“穷人请客”发展到“富人家走亲戚”，但离开政府也还是不行。游客到了旅游目的地以后，特别是1999年以后大众旅游兴起，游客不仅进入景区，还要分享和体验当地人的生活，在这种情况下，政府提供公共服务、提供安全保障等就变得越来越重要。政府从早期以接待设施等硬环境建设为主，走向以法治、公共服务为代表的软环境建设。从过去40年的发展来看，政府在这个过程中起到了很重要的支撑作用，这是我国与欧美发达国家自发成长的旅游市场最大的不同之处。

　　市场主体包括旅行社、OTA、户外运动的组织者等，也就是旅行服务商；包括酒店、民居客栈、分享住宿；包括旅游大巴、地铁、出租车；包括支付、保险等金融手段。市场主体兴起以后，我们会发现，游客能够分享的服务和生活方式更加完善了，品质更好了。过去40年，旅游市场主体有一个培育、完善、在资源配置中起决定性作用的演化过程，进入新时期以后，旅游行业更加重视市场主体的作用，这可以视为第二条重要经验。

　　也就是说，过去40年，旅游业在充分发挥政府主导作用这一具有中国特色发展模式的同时，越来越重视市场主体的作用。在有为政府和有效市场之间，取得了一种均衡，没有偏废哪一方面。与此同时，还加强了对游客文明旅游的教育，这也是发展中的一个亮点。这三股合力加在一起，才呈现出今天无论是旅游市场秩序还是市场规模都有长足发展，经济效益和社会效益双丰收的局面。

　　今后一个时期，旅游业在更加重视市场在资源配置中的决定性作用的同时，依然不能放弃政府对整个旅游经济发展的领导力和主导权。也就是说，让市场能够可持续地发展下去，不能放弃党和政府对旅游业的领导地位。当然，政府与市场的边界如何有效调整，是一个重要课题。

　　记者：您的意思是说，从这三条线中的哪一条线上来说，40年来都是一个长足发展、巨大进步的过程？

　　戴斌：是这样的。

　　从消费市场上来说，可以用“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”来形容。只不过短短40年，旅游就无所不在地融入到中国老百姓的日常生活，旅游成为国民常态化的生活选项，成为生活水平提高的重要指标。在此过程中，可以清晰地看到旅游意识不断觉醒、旅游方式不断演化，特别是旅游权利持续实现的历史过程。放眼世界，还没有哪一个国家或地区，在如此短的时间里迅速积聚了如此巨大、如此快速演变的消费市场，并对产业演化、政策设计和区域旅游发展发挥越来越重要的影响。

　　从市场主体上来说，可以用“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”来形容。在对旅游消费主体做出了大众化、散客化和休闲化总体判断的基础上，旅游产业的边界正在趋于模糊。过去那些面向当地居民的市场主体，开始成为旅游服务的重要提供者。那些既为本地居民服务，又可以为外来游客分享的商业服务，越来越成为投资者、创业者和创新者关注的焦点，更多的旅游业态被创造了出来。巨大的市场存量和日趋激烈的竞争环境，也重新唤醒了传统旅游业态的企业家精神，传统企业的创新、新业态的发育、战略投资和并购重组，正在改写旅游产业版图。

　　从行政主体上来说，可以用“山不厌高，海不厌深，周公吐哺，天下归心”来形容。改革开放40年来，特别是2008年以来，国务院颁布了多个指导旅游业发展的文件，此外，中国旅游日、带薪休假、签证便利化、入出境免退税、旅游工作部际联席会议等制度相继出台。特别是2013年全国人大常委会通过的旅游法，进一步把发展旅游的政府战略上升为国家意志。在“旅游是人民群众生活水平提高的重要指标”“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”的共识下，为了“美丽中国”的旅游梦想，国家也是蛮拼的。

　　记者：回顾40年的发展，有没有什么事情给您本人留下了很深的印象？

　　戴斌：无论多么宏大的历史叙事，实际上都离不开“小确幸”带给个人的温暖与幸福。最早给我印象很深的一件事是，上世纪80年代初，国门刚刚打开，在报纸、电视上看到越来越多金发碧眼、洋腔洋调的外国游客来到中国。这些人走街串巷，既不生产也不劳动，让人感觉很好奇，后来才知道他们是来旅游的。海外的入境旅游者，在我们面前给我们上了一堂生动的旅游教育课，让我们知道，在工作和生活之外，还可以通过休闲、旅游来提高自己的生活品质。

　　1995年时我还在读研究生，有旅行社管理比较研究、旅游市场营销等课程，学到了“旅行社门市”这个概念。因为没什么实际体验，感觉很“懵”，不知道是什么意思。当时对旅游的理解停留在接待外国游客的层面上，没有招徕的概念。可是今天，大街小巷都有旅行社的门市，游客都知道去那里可以咨询、预订、定制线路或产品。

　　类似的一件事发生在1998年，当时有一家企业，现代运通，是携程的前身。那年组建了一个课题小组，我们与现代运通一起研究如何通过400电话为游客提供服务。我又一次感觉很“懵”，不知道400电话怎么会与旅游有关？现在回过头来想一想，市场主体永远比学者和政府，对消费需求的变化敏感。时至今日，互联网、人工智能、大数据，已经广泛介入旅游的各个领域、各个要素。

　　1999年的黄金周也给我留下了非常深刻的印象。那个黄金周真可以用“井喷”来形容。那年“十一”我是在黄山度过的。有一天早晨在光明顶上看云海，看到很多年青人裹着军大衣等着看日出。这件事现在看来也很浪漫。但回过头来看，至少可以看出两个问题：第一，当时基础设施不足，没有足够的住宿场所；第二，旅游消费有一定的超前性，其实对当时很多人来说，没有足够的经济能力支撑更好的消费。表面上看是一件浪漫的事，实际上也很无奈。也就是从那个时候开始，在国内旅游需求的引导下，中国旅游发展走了一条培育和完善市场主体、不断满足广大游客需求的道路。

　　2004年我去欧洲时，在比利时的大街上，一些老外一边用手脚比比划划一边说“功夫功夫”。我当时想，他们是不是认为每个中国人都会功夫？也就是说，当时外国人面对面了解中国人的机会非常少。但是今天，中国公民出国出境旅游已经见怪不怪，远的去南极看企鹅、去北极看北极熊，中国游客的足迹已经踏遍地球上每一个可以到达的地方。中国活跃的出境市场，使中国具有了买家的力量，这是中国每年快速增长的出境游客数量和巨大的消费能力所赋予的，中国旅游在国际上的话语权也越来越大。

　　这些场景现在回想起来还历历在目。回过头来再看的时候，会发现中国旅游市场的变化确实是巨大的。