全域旅游"从部门行为向党政统筹推进转变"是个伪命题

　　2016年2月新华社发表李金早局长《全域旅游大有可为》长文： “从景点旅游模式走向全域旅游模式”，具体到要实现九大转变。今年6月这九大转变中的七大转变写进了《国家全域旅游示范区创建导则》：

　　一、旅游业从单一景点景区建设管理向综合目的地服务转变；

　　二、从门票经济向产业经济转变；

　　三、从粗放低效方式向精细高效方式转变；

　　四、从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变；

　　五、从企业单打独享向社会共建共享转变；

　　六、从围墙内民团式治安管理向全面依法治理转变；

　　七、从部门行为向党政统筹推进转变。

　　原“九大转变”中第九是“从景点景区接待国际游客和狭隘的国际合作向全域接待国际游客、全方位、多层次国际交流合作转变”。

　　本文对“从部门行为向党政统筹推进转变”说说我的看法。

　　为什么提出这个问题？还得从李局长发明的“怨妇心态”说起。2015年初上任伊始，就在今年全国旅游工作会议提出，旅游部门有“小马拉大车”的“怨妇心态”。此后多次提出“旅游业作为综合性产业和规模日益扩大的市场，在客观上越来越要求政府提供综合协调、综合治理的体制机制”。

　　近40年来，中全国已从上到下建立起四级旅游行政管理机构，少部分县根据当地情况主管旅游业职能机构与文化文物、风景园林、林业或外事、港澳办、台办、侨办合署办公。随着旅游业的发展壮大，各级主管旅游业职能机构逐步完善，基本上适应旅游业发展的需要。改革开放初期旅游局只管旅行社、导游与星级饭店（或涉外饭店）的情况早已不复存在。

　　由于涉及到相关部门或行业时，旅游局的职能、机构不适应旅游业的综合性行业多方协调的需要。于是出现了各级政府层面的综合协调机制，中央一级先后有中央旅游工作领导小组（1978年），国务院旅游协调领导小组（1986年），国务院假日旅游部际协调会议（1999年），国务院旅游工作部际联席会议（2014年）。2010年7月国务院办公厅发布《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》，把发展旅游业的17个方面、79项工作，分解到党中央、国务院50个部门。国务院十三五旅游业发展规划纲要把与发展旅游业的相关任务明确分解到中央各部委办，也是部际旅游协调的一种新方式。

　　各省市县级也设有政府一级不同名称的非常设的综合协调机构，如旅游发展协调小组、旅游发展领导小组、旅游委员会等，叫法不同、但职能与构成大同小异。大多由主管旅游的各级政府的副职牵头、各相关部门的副职参加。但由于主管旅游的副职往往是“无”、“知”、“少”、“女”，分管权职较弱、各部门到会的都是副职，因此往往“协”而不“调”、“议”不“行”。于是又出现了党委常委、行政常务副职牵头，在“创优”中出现了党委书记或市长牵头，早在上世纪九十年代国家旅游局就总结出“党政主干线”抓旅游的经验。这是“党领导一切”和“政府主导型经济”的产物。

　　应该说，在2015年之前，大多数旅游业发展得较好的省、市、县都建立起政府层面协调决策、旅游局主管的体制机制。问题在于政府层面协调决策机制不得力、不常态，停留在一年开几次会、执行不力的现象，出现了“小马拉大车”的现象。

　　解决“小马拉大车”有两种思路：

　　一是把“小马”变成“大马”，旅游局扩编、扩权，成为旅游业的“发改委”，同时要把各级协调决策提高到党政一把手牵头的层叠，就是目前“创示”的做法。同时大力推广“局改委”，变“小马”为“大马”，用升格、扩权、扩编的方式，推进“全域、全民、全业、全年候旅游”。这就是“从部门行为向党政统筹推进转变”。

　　本人一直认为，解决“小马拉大车”还有一种思路：在“车把式”的统筹下，变“1马”拉车为“众马拉车”，旅游局当好“带头马”，与众马一起拉车。这是实现综合性产业综合管治的可行之道。

　　就全国而言，加强国务院和地方各级党政领导的决策协调，是破解综合产业综合协调难题的关键。在国家层面加强顶层统筹，制定国务院旅游工作部际联席会议工作规则，使顶层协调制度化；旅游部门主动与相关部门协调，凡是与相关部门有关之事，事前通气、事中联络、事后通报，使部门协调常态化、制度化、权威化。

　　各地都已建立由地方主要领导负责的旅游决策协调机构，虽不是常设机构，但仍然发挥了对地区旅游业统筹协调的作用，应该坚持和完善这种协调形式，做到既不增加机构编制又实行统筹协调，既尊重各部门的管辖职权和专长，又催生各部门发展旅游的内在动力，实现“旅游＋”与“＋旅游”的双赢。

　　旅游管理部门扩编、增权，既不符合中央关于行政机构瘦身放权、转变职能的方针，也非加强统筹协调、部门合作的良策。旅游主管部门应摆正心态，主动与相关部门协调、为相关行业服务，才能实现部门合作、推进产业融合。旅游产业无边界、产业融合无止境、产业协调无尽头，旅游主管部门可以去引导、协调，不可能都去主导、统筹。

　　把旅游局统统升格为“部”、“委”、“发改委”的思路不可行。就地方而言，按照本地社会经济结构、旅游产业定位和旅游资源产品特点等，因地制宜设置区域旅游综合协调机构和旅游主管机构，而不宜千遍一律地推广“旅游委”。各级旅游行政部门可增设产业协调司（处、科），或在现有的司（处、科）中增加产业协调职能，充分发挥旅游部门在市场推广、经营服务上的长处，与相关管理部门的专长相结合，共同开展工作。

　　各地情况千差万别，尤其是县级旅游千姿百态，应允许各地自主探索旅游体制机制，不宜“一刀切”，到处推广“旅游发展委员会”。为了应付上级主管部门的评定验收，挂个“旅游发展委员会”的牌子，只能是“换汤不换药，换牌子不换体制，换机构不换机制，换人不换理念”。叫什么名称、设哪些机构、与哪些部门合併、用什么方式协调，以及设不设“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”等等，都让各地自主探索、自行决择。不要以创建“示范区”之名要求各地“齐步走”。

　　部门合作、产业联动、业态融合是旅游业发展的永恒主题。旅游产业的综合性、依托性的特点，决定了无论是旅游资源与产品的开发，或是旅游目的地的建设完善，还是旅游服务的经营运行，一时一刻也离不开相关行业、部门的共同参与。开发与各部门相关的特种或专项旅游产品，应同时遵循相关行业的发展规律与旅游发展的规律，这方面旅游部门与相关部门彼此各有所长，也各有所短。旅游部门的长处是了解旅游市场的动态需求、旅游服务的规律特点和旅游营销推广，但在生物生态、海洋地质、农林牧漁、工商科技、文教体育、健康医疗等方面则是相关部门的专长。部门合作取长补短、互相学习、优势互补、共同提高。旅游部门要摒弃大包大揽、越界操作的工作方式。旅游部门与相关部门要相互充分尊重各自的职权与特长，各类旅游新业态、新产品应由相关主管部门筹划、旅游部门协助配合，产业联动、业态融合的路子才会越走越坚实、越来越宽广。

　　各地情况千差万别，地方尤其是县市旅游管理的体制，应倡导由各地自主探索，不宜“一刀切”，普遍推广“旅游发展委员会”。浙江许多县市建立风景旅游局，陝西省不少县市建立文化（文物）旅游局，有些地方建立文体旅游局、森林旅游局等都是因地制宜推进旅游与相关行业协调发展的一种行之有效的管理方式。

　　7月10日《北京商报》报道，雄安新区的行政管理体制按照“精简、高效、统一”的原则，实行“大部门制、扁平化、聘任制”，除管理高层外的其他人员全部实行聘任制，政府综合设置7个机构：

　　1、党政办公室，实行一个部门管协调；

　　2、党群工作部，实行一个部门管党务、管人事、管群众工作；

　　3、改革发展局，实行一个部门管经济；

　　４、规划建设局，实行一个部门管规划建设；

　　５、公共服务局，实行一个部门管社会事务、政务服务；

　　６、综合执法局，实行一个部门、一支队伍管执法；

　　７、安全监管局，实行一个部门管安全。

　　这正是说了多年的“大部制”改革，坚持小机关、大服务、高效率的方向，解决部门之间的分割和壁垒问题，压缩行政的分类、级别和层次，提高运行效率，让市场发挥更加关键的作用、减少政府干预，打造服务型政府，一句话，就是向“小政府、大社会、大市场”方向改革行政管理体制。

　　如果雄安新区的这个改革成功，不难设想会在不远的将来在全国推广，说了多年的国家行政体制的大部制改革有望起航。

　　如照此实行，旅游局将成为“改革发展局”下的一个处或科；旅游规划将成为雄安新区城市规划的一部分，由“规划建设局”统筹编制、执行；旅游公共服务由“公共服务局”统一建设与管理；旅游运行中的执法由“综合执法局一个部门、一支队伍管执法”；旅游安全工作纳入“安全监管局”。如此，旅游的建设、管理和执法就纳入整个新区建设、管理和执法之中了。

　　若干年后实行大部门制时，本人一直认为国家旅游局有两种选项：从旅游业的文化属性，归入文化部；从旅游业的服务业属性，归入商务部。现在也可能有第三种方案，归入国家发改委。

　　为了与未来的大都制改革接轨，笔者认为各级旅游局的改革方向不是扩编、扩权，而是瘦身、放权。计划规划编制职能划给发改委，基础和公共服务设施建设划给城乡建设部门，旅游项目规划建设划给发改委，厕所建设和管理划给城乡建设和环卫部门，旅游统计工作划给统计部门或与统计部门共同组建第三方的旅游统计机构，乡村旅游交给农业部门，以此类推。加大政事分开改革力度，把酒店、旅行社、景区的质量等级评定工作移交给协会，把导游资格质量认定工作移交给导游协会；停止各种名目的“示范区”、“度假区”等变相的行政审批活动，铲除权力寻租的土壤；各省市县发展旅游业的战略、方针、政策交给地方，总结、推广各地改革创新的可借鉴的经验。中国旅游报社、中国旅游研究院与国家旅游局脱钩，成为中国旅游协会的会员与独立的事业单位，不再是国家旅游局的直属机构。

　　各级旅游局应遵循“放管服”的方向，放权于地方、放权于市场、放权于协会、放权于企业，更好地为旅游消费者（含居民休闲）、旅游企业和地方服务，集中精力量做好三件工作，一是旅游业发展战略、政策与发展方向；二是旅游形象与旅游产品宣传推广，特别是外国旅游市场研究；三是与工商、公安等部门分工合作维护公正、公平和公开的市场秩序。

　　时至今日，如果旅游业仍以党政一把手“主导”为动力，以一个一个省、市、县为“创建”单元，以二、三十年中惯用的运动式的“评定”为“抓手”，拼资源、拼资本、拼速度、拼规模，醉心追求旅游GDP数字、旅游投资数字、旅游税收数字、旅游就业数字、旅游外贸盈余数字的假象，实际上是延续30多年来旅游发展的老模式、“老常态”。如此一味蛮干下去，不仅欲速而不达，而且劳民伤财毁资源毁环境，挫伤各地发展发展旅游业的积极性。

　　总之，“从部门行为向党政统筹推进转变”是个为旅游主管部门扩权、升格开道的似是而非的命题。目前在“全域旅游”名义下开展的“党政统筹推进”体制机制设计，不是从政府主导型向市场主导型“改革”，而是一种倒退。